【特集：国際秩序のゆくえ】鶴岡路人：NATOの冷戦後──秩序形成の模索と残された課題

2022/07/05

欧州における冷戦終結から30年あまりが経過した。冷戦、およびその終結が大きな出来事であったため、その後の時代は「冷戦後」と呼ばれてきた。2022年2月24日に始まったロシアによるウクライナ侵略を受け、冷戦後が終焉を迎えたとの議論が増えている。では、欧州の国際関係、特に安全保障秩序において冷戦後とは何だったのか。

欧州の安全保障において中心的な役割を果たしてきたのは、米欧の同盟である北大西洋条約機構（NATO）である。ロシアによるウクライナ侵略をめぐっても、NATOの役割への注目が高まっている。米欧の安全保障が今後もNATOを軸に推移することは確実だろう。

そこで本稿では、冷戦後と呼ばれた時期のNATOの役割の変遷を振り返り、欧州の安全保障秩序がいかに形成され、同時にどのよう問題を抱えてきたのかを分析する。

全体として浮かび上がるのは、加盟国の安全保障の確保という目的に沿って、自らの役割と活動を柔軟に変化させてきたNATOの姿である。そして、欧州の一部として存在しながら異質な要素を強く有するロシアを、欧州秩序にいかに取り込むのかという課題に答えを見つけられないままだったのも、冷戦後の重要な一側面だった。

NATOが東西冷戦を戦うための西側の軍事同盟だったとすれば、それが冷戦後においても維持されることは必然ではなかったのかもしれない。実際、冷戦終結直後には、役割の終わった同盟は解消すべきといった議論や、不可避的に崩壊するといった予測が盛んに語られた。

しかし、冷戦が終結した時点で、NATOが生き残ることはすでに既定路線になっていたといってよい。そもそもNATOはソ連の軍事的脅威に対処することのみを目的とした組織ではなく、価値を共有する米欧が結束することを謳った価値の共同体でもあり、NATOは自らを「政治軍事同盟」と呼んできた。単なる軍事同盟ではなく、「政治」が入っているところに重点がある。

さらにドイツ統一が、最終的な冷戦終結の帰趨が決せられる前の1990年10月に、統一ドイツのNATO帰属という方法によって実現したことは、その後の欧州秩序におけるNATOの中心性を方向づけた。欧州秩序が未曾有の変革を経験するなかで、NATOは安定性と予測可能性を維持するための砦のような存在になったのである。

加えて、ソ連は崩壊したものの、その継承国家であるロシアが、米国と並ぶ大量の核兵器を保有する大国として欧州大陸に存在し続けたとの現実も存在する。このことは、欧州周辺地域における紛争などの不安定化とともに安全保障上のリスクとして認識されることになった。そうである以上、NATOをすぐに解消することは、欧州諸国にとって現実的選択肢ではなかった。実際、世間の議論としてではなく、政府レベルにおいて、NATOの解消が現実的課題として検討された形跡はない。

結局、米欧間や欧州諸国間の協力を継続する必要性、ロシアや地域紛争に関するリスクへの対処、他の信頼できる代替策がなかったことなどから、NATOは継続することになる。冷戦終結を好機として汎欧州的な秩序を模索すべきだったと批判するのは簡単である。しかし、安全保障の確保は各国政府にとって重い責任であり、将来が不透明ななかで、すでに確立され成功してきたものを捨て去るべきだったと軽々にいうことはできない。

そうして出発地点に立ったNATOの冷戦後は、同盟の目的の変化を経験することになる。ソ連という明白な脅威が去り、1990年の戦略概念でNATOは多面的なリスクへの対処に舵を切ったが、すぐに当初の想定を超える変化に直面することになった。

旧ユーゴスラヴィアでの危機管理（平和維持）任務である。1995年に成立したボスニア和平の履行のための部隊派遣に始まり、コソヴォに関連してはセルビアへの空爆を実施するなど、「行動する同盟」に変化を遂げた。冷戦時代を抑止主体の「存在する同盟」で過ごしたNATOにとっては新たな経験だったが、多国間での計画や作戦実施こそ、NATOが冷戦期から備えてきたものであり、NATOは持てる能力を発揮することになった。

ただしそれはまだ、欧州大西洋地域に制約された話であった。しかも、旧ユーゴでさえ「域外（out of area）」とみなされ、同盟としてどこまで関与すべきかが当時は議論されていたのである。

そうした状況に変更を迫ったのが、2001年9月11日の米国に対する連続テロ攻撃だった。NATOは集団防衛を規定する北大西洋条約第5条を史上初めて発動し、さまざまなかたちで米国を支援することになった。アフガニスタンのタリバン政権に対する攻撃に実際に直接参加したのは英国など少数にとどまったが、2003年8月からは、国連マンデートに基づく国際治安支援部隊（ISAF）の指揮をNATOがとることになった。それを通じてNATOはアフガニスタンに全面的に関与することになり、同盟の活動範囲は、欧州大西洋地域を大きく超えたのである。

9・11を受けてNATOは、「必要であればどこへでも（wherever needed）」という原則を新たに打ち立て、実践していった。ただし、2003年のイラク戦争への対応においては、米国を支持する英国や中東欧諸国と、米国を強く批判したドイツやフランスなどとの間で、NATOは深刻な内部分裂を経験した。

それでもNATO全体として、新たな時代における軍隊の役割は、もはや領域防衛ではなく、旧ユーゴやアフガニスタンのような危機管理、そして遠征任務になることに関しては、おおまかなコンセンサスが存在していたといえる。1990年代から2000年代半ばまではそのような時代だった。集団防衛は後景に退いていた。別のいい方をすれば、ロシアに対する抑止・防衛の優先順位は低い状態が続いていたのである。

そうした前提に再考を迫ったのが2008年8月のロシア・ジョージア戦争である。同戦争でロシアはジョージアに侵攻し、南オセチア、アブハジアという2つの地方を一方的に独立させた。ジョージアはNATO加盟国ではないが、各国において領土防衛の必要性が改めて認識される結果になった。2010年のNATO戦略概念が、集団防衛を第一の柱として再び強調することになったのもその流れの一環だった。

その後も、2014年のロシアによるウクライナのクリミアの違法な併合、ドンバスへの介入など、ロシアによる攻撃的姿勢がより明らかになってゆく。その結果、NATOとしても、ロシアを従来のようにパートナーとして扱い続けるわけにはいかなくなり、抑止・防衛の対象として位置付けなおすことになった。

2016年7月のワルシャワ首脳会合で決定されたバルト諸国やポーランドへのNATO部隊のローテーションでの展開（「強化された前方展開」）や、2021年6月のブリュッセル首脳会合で示された「4つの30」――有事の際には戦闘艦艇30隻、30個機動大隊、30個戦闘飛行中隊を30日以内に確保するとの計画――は、当然のことながらいずれもロシアを念頭においた措置である。

クリミア併合直後はNATOにおいても、軍事力の行使にいたらない情報戦やサイバー攻撃などを駆使した「ハイブリッド戦争」に焦点が当てられていたが、その後NATOは、軍事的にはハイエンドで、大規模な有事への備えに重心を移している。

ただし、軍事的に正面からロシアに対峙することはNATOにとっても負担が大きい。そのため、こうした対露抑止・防衛態勢強化は一直線に進んだわけではない。やらなくて済むのであればそれにこしたことはない、のが本音である。そのため、「ロシアもさすがにこれ以上の行動には出ないだろう」という希望的観測を持ち続け、いわば小出しに対応を進めてきたのがNATOの実態だった。

しかし、その行き着く先は2022年2月のロシアによるウクライナ侵略だった。NATOにとっては加盟国防衛のためにも、集団防衛の強化以外の選択肢がなくなった。

上述のようなNATOの変遷と同時に起きていたのは加盟国の拡大である。そしてそれこそが、冷戦後の欧州秩序を形づくってきた。冷戦終結時に16カ国であったNATO加盟国は、今日30に増大している。フィンランド、スウェーデンの加盟が実現すれば、32になる。

これをもたらしたのは、端的にいって、NATOへの加盟を希望する諸国の存在だった。入りたい国があったためにNATOは対応した。さらにいえば、NATOは新規加盟国の受け入れに当初は全く前向きではなかった。

NATOが拡大に消極的だった理由は、第1に、ロシアとの関係への考慮である。NATO拡大にロシアが反対するなかで、ロシアとの関係悪化というコストと、NATO拡大による利益を天秤にかけざるを得なかったのである。米国内でも、リアリストと呼ばれる論者の間では、「中東欧よりもロシア（との関係）が重要だ」という主張が珍しくなかった。ジョージ・ケナンはその代表例だった。

第2に、NATOへの新規加盟国の受け入れは、新たな諸国への安全保障コミットメントの拡大を意味する。NATOにおける集団防衛を最終的に担保しているのは、現実として米国であり、米国にとってのNATO拡大は負担の増大という側面を有する。米国内でも、国防総省がNATO拡大に消極的だったのも頷ける。

それでも、ポーランドやハンガリー、チェコを筆頭に、NATO加盟を求める声は強くなる一方であり、NATOとしてもそれに抗い切れなくなったというのが実情だった。それら諸国は、ロシアを念頭においた安全保障の確保と同時に、「欧州への回帰（return to Europe）」の象徴としてNATO加盟を求めたのである。

この両義性は重要である。安全保障の確保は重要であり、その観点からすればNATO加盟とは米国の保証を受けることと同義だった。他方で、それら中東欧諸国のロシアに対する脅威認識が1990年代を通じて高かったとはいい難い。というのも、結局NATOは新規加盟国に関する公式の非常事態対処計画の策定を見送ることになり、ポーランドなどからは不満が漏れたものの、それら諸国自身も、ロシアを念頭においた有事への備えを進めたわけではなかった。安全保障面で切迫感がない以上、欧州への回帰という政治的側面の比重が増すのは当然だった。

時代は少しくだり、北欧で軍事的非同盟を長年貫いてきたフィンランドとスウェーデンは、2022年5月にNATO加盟申請をおこなった。直接のきっかけはロシアによるウクライナ侵略だったが、それら諸国にとって重要だったのは、「同盟選択の自由」である。これは冷戦時代から欧州安全保障協力会議（CSCE）において認められた原則だった。しかしロシアは、2021年12月になって、NATOおよび米国に対する新たな条約提案において、さらなるNATO拡大の停止を求めてきた。これは、まさに同盟選択権を脅かすものであり、フィンランドとスウェーデンでは懸念が高まったのである。

もっとも、その時点で両国が短期的なNATO加盟申請を考えていたわけではない。しかし、「必要なときにはNATO加盟を決断する」と考えてきた両国にとって、必要なときに入れない懸念の浮上は、きわめて深刻な事態だった。NATOは加盟国以外にとっても、必要になったときの選択肢として意識されていたのである。

冷戦後のNATOの主要な拡大は2回あり、最初の1999年にチェコ、ハンガリー、ポーランドが加盟し、2004年にバルト諸国、ブルガリア、ルーマニア、スロヴァキア、スロヴェニアが加盟した。NATO拡大にロシアが反対してきたことを踏まえ、いずれの拡大においても、事前にロシアとの間で「手打ち」がなされた。

1999年の拡大の前には、1997年5月にNATO・ロシア基本議定書が合意され、NATO側は、新規加盟国の防衛は「実質的な戦闘部隊の追加的常駐」によらず、増派等によって対処するとの意図を表明した。また、2004年の拡大の前には2002年5月にローマ宣言に合意し、NATO・ロシア理事会（NRC）が創設された。

ロシアとしても、NATOの決定に拒否権を有さない以上、反対し続けるだけでは利益にならないことを認識し、条件闘争に持ち込んだのだろう。NATO拡大に賛成せずとも、折り合いをつけてきた歴史である。しかも2002年の時点ではすでにウラジーミル・プーチンが大統領だった。

それでも、ロシアにしてみれば、NATOや米国との力のバランスとしては弱い立場にあったため、NATO拡大をやむを得ず受け入れるほかなかったという側面もあろう。そうであれば、国力が増せば、NATOとの関係、さらには欧州秩序の転換を求めるということになる。

そしてこの点は、冷戦の終結の仕方とあいまって、米国やNATOの側にとっても課題であり続けてきた。というのも、欧州秩序をめぐる2つの主要問題のうち、「ドイツ問題」は、統一ドイツをNATOと欧州連合（EU）に取り込むことによって最終的な決着をみたのだが、もう1つの「ロシア問題」には、明確な答えがなかったからである。ドイツと同様、あるいはそれ以上に、欧州に位置付けるには存在が大きすぎ、対応を誤れば欧州秩序を破壊しかねないのがロシアだった。

冷戦後のロシアに対しては、民主化と市場経済化が進み、欧州的な近代国家に生まれ変わることへの期待が、米国や西欧で高まった。それに基づき、さまざまな支援が行われたものの、結局のところ「つかず離れず」という関係が続くことになった。ロシアの側からすれば、結局米欧はロシアを排除しようとしてきたということになるが、米欧にとってはロシアが自ら離れていったのである。

それでも冷戦期の対立に比べればましだったのかもしれないが、ロシアとの間で安定的な秩序が築かれることはなかったのである。さらにいえば、ウクライナに対しても、2008年のNATO首脳会合で将来の加盟国になるとの決定はしたものの、その後、加盟プロセスの前進はなく、宙ぶらりんの状況が続くことになった。このあたりは、NATOによる秩序形成の限界だったと認めざるを得ない。

ウクライナ国境に10万を超える兵力を結集させた状況のなかでロシアは、2021年12月、NATOの兵力態勢を1997年5月の状態に戻すことを求め、さらなるNATO拡大を禁止する内容を含む条約案をNATOと米国に提示した。これは、冷戦後にNATOを中心に形成された欧州安全保障秩序への根本的な異議申し立てであり、「冷戦後」をなかったことにする試みであった。

ウクライナ侵略を受け、NATOでは対露抑止・防衛態勢の強化が、バルト諸国やポーランドなどに展開されたNATO部隊の増強などによって進められる方向である。フィンランドとスウェーデンの加盟が実現すれば、NATO全体としての対露包囲網はさらに強化される。

新たなNATOの時代のようにみえる一方で、それはロシアの当面の脅威に対処するための対症療法に過ぎない。冷戦期のような状況に戻って、ソ連に対峙していたときと同様にロシアに対峙していくことへのNATOの決意が固まったとはまだいい切れない。それはNATO側にとってもコストが高過ぎるからである。

欧州大陸の同居人であるロシアをどのように扱うのかは、ロシア・ウクライナ戦争が何らかの形で終結した後にも、NATOの課題であり続ける。さらにその先には中国が視野に入る。というのも、短期的に最大の脅威はロシアだが、中・長期的には中国が課題になるからである。2022年6月の首脳会合に日本などが招待されたのもその文脈であり、NATOの変容の旅はこれからも続く。