【特集：「移民社会」をどう捉えるか】2018年入管法改正──その政策的含意について

2019/07/05

2018年11月２日に国会へ提出された「出入国管理及び難民認定法（以下、入管法）の一部を改正する法律」は同年12月８日に成立し、同月14日に交付、翌2019年４月１日に施行された。外国人の入国、滞在、就労等の活動を規定する同法令の変更は、日本社会にとってどのような意味をもつのだろうか。同改正は、よく言われるように、歴史的な政策転換と解釈すべきなのだろうか。この問いへの回答を求めながら、本稿では、2018年の入管法改正の政策的含意について私説を記しておきたい。

日本の労働力不足の緩和に資するとされる在留資格「特定技能」（特に１号）の新設を目玉とする2018年の入管法改正は、同政策分野における「歴史的転換」と指摘されることが多々ある。この在留資格の１号のもと、14の職種で外国人の雇用が可能となる。該当する技能及び日本語の試験を合格した外国人が受入れの対象であり、技能実習２号以上の修了者は試験が免除される。５年間で上限34.5万人を受け入れるなか、規模が３万人を超えるのは、介護（６万人）、外食業（5.3万人）、建設（４万人）、ビルクリーニング（3.7万人）、農業（3.65万人）、飲食料品・製造業（3.4万人）といった、いずれも人手不足が深刻とされる産業分野である。

「特定技能」の２号では、現時点のところ、建設や造船・船舶工業での就労しか認められていない。滞在上限が課されておらず、条件により家族滞在も認められる。１号と２号の他の違いは、前者の外国人に対して、受入れ機関（所属機関）あるいは同機関が委託する登録支援機関が、規定の支援を提供することが法的に定められている点にある。

総じて、今次の制度変更は「歴史的転換」と言えるのか否か。この答えを考えるうえでは、いくつかの留保が必要である。そうとは言いきれない、という見立てやその理由を含めて、３つの側面から整理しておこう。

第１に、2018年入管法改正の定量的効果である。この改正が５年間で上限34.5万人の外国人労働者を増加させうることは、先に述べた通りである。しかし、その規模は過大とは言えないだろう。2017年10月から翌年10月の１年間で外国人労働者が約18万人増加しているという事実に目を向けたい。つまり「特定技能」の１号を通じて５年間で受け入れる労働者の上限数の半分超が、この資格の導入前の１年間で満たされている。

特定技能による新規受入れ数を、平均して年間７万人程度と仮定しよう。他のルートによる労働力の確保に比べて有効な手段にはなりうる。ただし、右の数字は入国者数であり、「特定技能」の１号の滞在は５年までとされているから、当初は増える一途であったとしても、年を経て日本からの出国者も増え始める。その結果、長期的にみれば、日本で働く外国人の増加率は鈍るかもしれない。

第２に、「特定技能」新設の副作用である。仮にこの在留資格を通じた受入れが主流化した場合、技能実習生や、就労目的の留学生等の流入が細るおそれがある。仮にそのような傾向が現れるならば、在留資格「特定技能」の導入は、外国出身の労働者の総数を思ったほどには押し上げない。もっとも、この種の相殺効果が生じるかはわからない。技能実習生は、「特定技能」に対する供給源の役割を当面は果たすし、加えて、企業・事業主の多くがすでに経験がある技能実習生の受入れという形態を選好し続けるならば、この状況の限りではない。

第３は、マクロレベルでの影響の限定性である。このことは、2019年３月時点で就業者数が6600万人を超える日本の労働市場の規模を考えればよくわかる。海外から新規に供給される労働力は、例を挙げれば広島県の漁業や茨城県の農業のように、あるいは首都圏での外食産業のように、特定の地域の特定の産業に偏るかもしれない。もちろん、「特定技能」という受入れ枠に頼る個別の事業主にとって、それは人材確保のための不可欠なスキームとして活用される。しかし国家経済全体にとってのその効果は、局所的なものに留まる。

一方で、今回の入管法改正は大きな転換であるという主張も十分に成立する。否定的見解の場合と同じく、３つの点から説明しておきたい。

第１に、日本政府が労働力不足を理由として海外から働き手の受入れを認めたという点で、つまり「フロントドア」を開いたことにおいて、今次の入管法改正には歴史的かつ象徴的な意味が見出せる。従来の政策方針からの完全なる訣別とまでは言えそうにないが、この点での意味は強調されてもよいだろう。同改正は、古くは「研修生」、「技能実習生」、「日系三世」らの就労を認めることで「サイドドア」と久しく揶揄されてきた日本の外国人労働者政策を、そのすべてではないまでも「正常化」させる１つのプロセスであった。

第２に、「特定技能」による受入れは、将来的には拡大運用されうる。日本の外国人労働者の代名詞とも言える技能実習生の受入れの過去を振り返ってみよう。それが始まったのは今から約四半世紀前の1993年である。制度発足当時、認められていた職種は20に満たず、１年間の受入れ規模は数千人程度であった。「就労」は最長で１年（研修と合わせれば約２年）に限られていた。

現在は、80の職種（144種の作業）を技能実習生に開放している。さらに、一時帰国を挟むと最長５年間まで就労が認められている。直近の2018年に技能実習生として入国した外国人は15万人に達していた。技能実習に観察された展開が「特定技能」に限って現れないという保証はない。今後の状況如何により、この在留資格が大きく「化ける」可能性は否定できない。

第３に、企業や事業主の意識の問題である。2018年の入管法改正による「特定技能」の新設に色めき立った人々や団体は少なくなかった。報道によれば「支援登録機関」の申請が４月19日までに1100件を超えたという。今でも日本では諸手をあげて外国から労働者を歓迎するというムードは決して強くないが、外国人労働者の受入れの賛否をめぐる報道各社等による昨今の一連の世論調査は、多くの場合、「賛成」あるいは「どちらかと言えば賛成」という回答者が過半数を占める結果を示している。

これまで表立っては受入れが推進されてこなかった分野において、外国人の雇用が公に認められたことの心理的影響は、可視化できないまでも無視はできない。外国出身の働き手を積極的に登用することが、かつてよりも多くの企業や事業主の前に所与の選択肢として浮上している。もはや変則的・例外的な人材確保の手段ではない。このことを、令和という時代を特徴付けるだろう一側面として指摘しておきたい。

筆者自身は、改正入管法の目玉である「特定技能」の１号の導入は、付随する制度的な副産物を生み出したのではないかとの私見をもっている。副産物とは、第１に、「特定技能」の１号に対する「支援」の義務付け、第２に、就労が続く限り在留期間に限りがなく、家族呼び寄せや定住が認められる「特定技能」の２号の（１号との）併設、そして第３に、同時期に200億円以上の予算が計上された「外国人材の受入れ・共生のための総合的対応策」の取りまとめ、である。

在留資格「特定技能」新設の背景的事情の１つは、技能実習制度のもとでみられた労働基準法違反の多発や低劣な就労環境、さらには時に失踪へと追い込む労働者搾取に対する一連の批判である。加えて、この制度が規定する家族呼び寄せの禁止や定住阻止の原則への道義的非難も思い出される。いずれも、程度の差こそあれ、入管法改正をめぐる国会審議でも議論され、頻繁にメディアに取り上げられていた。この経緯は、日本の外国人労働者政策、あるいは政府が否定するところの「移民政策」の立案において、こうした問題点に対して少なくとも形式上は応答しうる方策やルールを含むことを求めたと言えるだろう。

今回の入管法改正の主眼は、本来的には、必要な期間だけ、必要な職場に、必要な量の労働「力」を確保するということ、それ以上でも以下でもなかったはずである。しかし、多方面から長きにわたり数多くの批判と疑義を招き続けてきた技能実習制度の刷新版として、あるいはその延長上に新たな在留資格を設けるうえで、上述の「必要」性だけを前面に押し出して政策立案を進めるのであれば、周囲からの反発と摩擦は収まらず、法改正手続きに支障が生じる。外国から働き手を呼び入れる政策は、一義的にいって国益追求の現れでしかないにしても、このような自国都合主義的な道理を幾分でも中和するためには、制度設計上、ある種のリベラルさや人道性が要請される。この要請は、一種の政治的なバランス感覚として、義務としての「支援」、条件付きながら家族呼び寄せと定住の可能性を認める特定技能の「２号」、200億円規模の予算措置を伴う「共生」の策へと反映されていったのではないか。

というのはもちろん、筆者の憶測に過ぎず、確たる根拠もない。私見の適否はさておき、測られるべきは、こうした「副産物」が今後の日本社会に及ぼしうる実質的な効果であろう。すなわち、支援は当事者の就労環境を改善するのか。特定技能の２号を取得する外国人の数と、日本でのその定着率はいかほどか。「総合的対応策」は共生の進展に寄与するのか。それはつまるところ、外国人とホストたる日本社会の関係を健全かつ友好な方向へと導くのか。2018年の入管法改正が「歴史的転換」であるかどうかは、後年、こうした観点からも判じられることになるだろう。

筆者自身は、入管法改正をめぐる今回の一連の動向の社会的帰結を予測する能力を持ち合わせていない。周囲の多くの人は、状況は楽観をまったく許さない、とみている。このたびの入管法改正をめぐる「副産物」云々の筆者の憶測と比べると、これはよほど穏当な見方のように思える。