【特集：日本の宇宙戦略を問う】外的条件の要請と技術的必然性の検討より、組織内の都合が優先──日本宇宙開発事業の❝弱点❞

2019/03/05

日本という国の宇宙開発体制は、大きく、⑴創成期（東京大学・生産技術研究所におけるペンシルロケット実験から宇宙開発事業団設立まで：1955年〜1969年）、⑵発展期（宇宙開発事業団と東大→宇宙科学研究所の実利用・宇宙科学の２ライン体制：1969年〜2001年）、⑶過渡期（中央官庁統合から、宇宙基本法制定を経て内閣府一元体制の確立まで：2001年〜2012年）、⑷実利用期（内閣府主導の宇宙利用重視と安全保障への利用を推進：2012年〜）に区分できる。

これを物語のあらすじ風にまとめると、まず、創成期の体制的に混沌とした状況から、総理府・宇宙開発委員会が設立され、東京大学を中心とした文部省の宇宙科学研究と、特殊法人の宇宙開発事業団（管轄は科学技術庁、運輸省、郵政省）による宇宙実利用のための技術開発という二頭立て体制が確立した。

この二頭立て体制により、日本の宇宙開発は1970〜80年代にかけて順調に発展した。しかし、1980年代末に、伸長する日本経済を脅威に感じたアメリカが仕掛けた日米通商交渉スーパー301により、日本は実用衛星を国際調達に開放することを約束させられた。「国が国内メーカーを指名して人工衛星を発注、メーカーは衛星開発を通じて技術を蓄積し、それを足がかりに国際的な衛星市場へ進出する」という宇宙産業立ち上げの道筋は途絶したのだ。

その結果、1990年代の日本宇宙開発は、国による技術開発に特化した。新ロケットＨ-Ⅱが打ち上げられ、立て続けにＨ-ⅡＡの開発が始まり、科学衛星・探査機の打ち上げ用にＭ-Ｖロケットの運用が始まり、そして技術試験衛星と科学衛星・探査機が次々に打ち上げられた。技術は進歩したが、産業としてはじり貧状態である。

2001年には、中央官庁統合により総理府直轄の宇宙開発委員会が新設の文部科学省の一委員会に格下げになり、国としての司令塔不在の混乱期に突入した。総理府は内閣総理大臣の業務を補佐する官庁であり、宇宙開発は政策的に内閣と直結していたものが、文部科学省という一官庁の業務に格下げになったのである。

その中から、政治の側から「宇宙を政策のツールに使う」——換言すれば「安全保障にとって宇宙は重要な要素であり、政治がコントロールすべき」という主張が立ち上がり、2008年に宇宙政策全般の基本となる宇宙基本法を施行した。それに伴って、内閣メンバーを構成員とする宇宙開発戦略本部が設立され、再度宇宙分野は政府直轄の体制を取り戻した。その後宇宙開発委員会に代わる内閣府・宇宙政策委員会の創設を経て2012年の内閣府・宇宙戦略室設立にともなう内閣府一元体制が完成した。

ここまでの日本宇宙開発60余年の経緯は迷走していたと言わざるを得ない。せっかく確立していた総理府・宇宙開発委員会の内閣直轄体制を、2001年の中央官庁統合時に壊してしまい（一説によると、文部省と科学技術庁が統合されて新設となった文部科学省が宇宙開発分野の一括管轄を目指して宇宙開発委員会を抱え込んだのだという）、それを12年もかけて内閣府・宇宙政策委員会という旧来同様の体制にやっと引き戻したわけだ。

もっとも完全に元に戻ったわけではない。

内閣府は各省庁からの出向者の寄り集まりであり、内閣府内部は各官庁の縄張り争いの現場でもある。宇宙基本法施行により、宇宙開発の管轄は文部科学省から内閣府に移ったが、内閣府の内部で文部科学省からの出向者が仕切るならば実態には変わりはない。

2008年の宇宙基本法施行から、内閣府宇宙戦略室設立による新体制完成まで４年。実は宇宙基本法には施行から１年以内に新体制に移行することという附則があった。１年のつもりが４年もかかった理由はいくつかある（その中には2011年３月11日に発生した東日本大震災も含まれる）。が、最大の理由は、内閣府内における官庁の暗闘にあった。権限を失いたくない文部科学省と、権限を奪いたい経済産業省の戦いである。

もともと経済産業省は前身の通商産業省の時代から宇宙開発の産業化に熱心であった。1970年代に「地球観測衛星で地下資源を探索する」という名目を立てて傘下の工業技術院は機械技術研究所、計量研究所、地質調査所（これらはすべて統合され、現在は産業技術研究所となっている）などで要素技術の研究開発を進め、1980年代に入ると産業界から出資を集めて「通産省版宇宙開発事業団」というべき「財団法人無人宇宙実験システム研究開発機構（ＵＳＥＦ）」、「財団法人資源・環境観測解析センタ—（ＥＲＳＤＡＣ）」、「財団法人資源探査用観測システム研究開発機構（ＪＡＲＯＳ）」を設立（これら３財団法人は現在は統合されて、一般財団法人宇宙システム開発利用推進機構となっている）。1992年に打ち上げた地球観測衛星「ふよう１号（ＪＥＲＳ-Ⅰ）」以降は、いくつかの衛星を打ち上げ、運用した実績を持つ。省内組織としては航空武器課の中に宇宙産業室を設立し、宇宙産業課として独立させたり、また宇宙産業室に戻したりして、機をうかがってきた。

宇宙基本法の制定の動きは、政治の側の「文部科学省は技術開発のための技術開発ばかりをして、ちっとも国にとって役の立つ宇宙開発になっていない」という不満から端を発している。そうなった根本原因は、スーパー301において政治がアメリカに対して大幅譲歩して、宇宙産業化の芽を差し出したからなのだが、政治はそういうことを都合良く忘れて文科省に対して不満を抱いていた。

その不満を宇宙基本法へ誘導したのが、経済産業省なのかどうかは、私は知らない。しかし、宇宙基本法制定にあたって、政治が経産省を文科省に対抗する実働部隊として便利に利用し、経産省も積極的に動いたのは事実である。

結果、宇宙基本法施行後の内閣府では、経産省対文科省の権限争いを巡る暗闘が発生した。暗闘といっても、言葉による戦いである。法律の条文や各省庁の仕事の実績にのっとり、「これは○○ということだから、新体制ではこうすべき」という主張をぶつけ合うわけだ。

経産省は、実権を内閣府に移したい。そうすれば経産省から内閣府への出向者が、宇宙政策を実質的に動かすことができる。文科省はなるべく内閣府をお飾りにとどめ、文科省内に実権を温存したい。

事態を経産省有利に動かしたのは測位衛星システムだった。現在、整備が進む日本独自の測位衛星システムの準天頂衛星システム「みちびき」である。

測位衛星システムというのは、複数の衛星からの電波を受信して自分の位置を知る仕組みである。現在、アメリカの「ＧＰＳ」、ロシアの「ＧＬＯＮＡＳＳ」、欧州の「ＧＡＬＩＬＥＯ」、中国の「北斗（Beidou）」という、それぞれ30機規模の全世界をカバーする巨大システムが４つ稼働しており、さらにインド亜大陸をカバーするインドの「ＩＲＮＳＳ」という地域システムが動いている。日本のみちびきはＩＲＮＳＳと同じく日本周辺限定の地域システムであり、準天頂軌道という特殊な軌道の衛星５機と、静止衛星２機の合計７機で構成される。

準天頂衛星システムは、1970年代に技術的可能性が提案されて以来、様々な紆余曲折を経てきたが、宇宙基本法施行の2008年の段階では暗礁に乗り上げていた。

準天頂軌道は、北緯30〜40度に位置する日本列島の真上に、連続で８時間以上衛星がほぼ停留し続けるという軌道だ。つまり３機の衛星を打ち上げると、入れ替わりで24時間常時、１機の衛星が日本の天頂付近に見えることになる。衛星の故障に備えた予備衛星も含めれば５機となる。真上から電波を落とすと地形や建物に遮られることがない。それだけ受信状態の良い電波環境を提供することができる。

1990年代、準天頂衛星システムは、衛星携帯電話サービスへの使用が検討されていた。が、衛星３機のコストに見合うだけの需要が見込めず、この構想は消滅。次いで、自動車などの移動体に多チャンネルデジタル放送を行うという用途が提案された。実現に向け、2002年は三菱電機が中心となりトヨタ自動車まで巻き込んで新衛星ビジネス株式会社という事業会社を立ち上げるところまで行ったが、これまた採算が見込めないということで、2007年に会社解散となった。

最後に残った用途が、「アメリカのＧＰＳと互換の測位信号を、日本の真上から送信する」というＧＰＳ補完という用途だった。ＧＰＳは高度２万ｋｍの軌道を24機（予備機も含めると30機）の衛星が巡り、測位信号を送信してきている。地上の受信機はそのうちの最低３機からの電波を受信できると自分の緯度と経度を、４機以上からの電波が受信できれば緯度と経度に加えて高度も知ることができる。しかしＧＰＳ衛星は、いつも真上にいるわけではないので、電波は地形や建物で遮られることになる。また地形や建物で反射した電波は測位を狂わせる大きな原因ともなる。そこで、真上から測位信号を送信する衛星が１機あれば、常時安定した測位が可能になる——2008年の段階では、宇宙航空研究開発機構（ＪＡＸＡ）が、そのための実験衛星「ＱＺＳ」（2010年に打ち上げられ「みちびき」と命名された）を開発している最中であった。ＱＺＳは１機のみ予算化されており、その後どのようにして実用システムに向かうかのロードマップは皆無であった。

それを経済産業省が拾った。

どのようにして拾ったのか。「測位衛星システムは、全官庁の業務に関係する宇宙インフラである。従って、文部科学省のような一官庁の管轄に置くのは不適当であり、国の政策全般をみる内閣府が持つのが適当である」と主張したのだ。測位衛星システムを文科省の権限を殺ぎ、内閣府に移管するための武器として使ったのである。

実は、経産省の主張には穴があった。国土交通省が2005年に打ち上げた運輸多目的衛星「ひまわり６号」、そして2006年打ち上げの「ひまわり７号」で、ＧＰＳ信号を高精度化する「ＭＳＡＳ」という信号の送信業務を開始していたのだ。文科省としては「国土交通省がすでにやっているではないか」と言えば、経産省の主張を論破することができたはずであった。そうなっていたら、今見る準天頂衛星システム「みちびき」は存在しなかったろう。

しかし、文科省はそれに気が付かず、経産省の主張を認めざるを得なかった。文科省から内閣府に権限を付け替えるという経産省の目論見は成功した。その結果、先行不透明だった「みちびき」は一気に後継機が予算化され、国が整備する社会インフラの「準天頂衛星システム」として、内閣府中心の新体制による宇宙開発の目玉となった。

本来なら、測位衛星システムに関する施策はどのようにして決定されるべきであったろうか。

まず、「日本は測位衛星システムを持つべきか否か、持つとしたらそれによりどのようなメリット・デメリットがあるだろうか」という根本的な議論が必要だったろう。次に「持つ場合には、どのようなシステムが行政・外交・安全保障などの多方面にわたって最適か」という議論を行い、宇宙技術と政策・行政の要求とを摺り合わせ、技術的に無理がなく、もっともコストパフォーマンスの高い方式を選び、実際の宇宙計画に落とし込むべきだった。

実際はそうではなかった。準天頂衛星システムは1970年代以降、長い間「使おうにも採算性が見えない」という理由でくすぶっており、そのままなら技術試験衛星「みちびき」１機で終わるはずだった。それを経産省は「日本にとって最適の測位衛星システム」だからではなく「行政の権限を文科省から内閣府に付け替える道具として使える」という理由で拾い上げ、最終的に新体制の目玉にまで育て上げてしまった。もちろん、そうなるにあたっては「測位衛星システムが日本にとって必要な宇宙インフラである」という共通認識が浸透していたことは間違いない。しかし本来ならば、最初のステップは準天頂衛星ありきではなく「どんな測位衛星システムが日本にとって最適か」というより根源的な議論であるべきだった。

行政・外交・安全保障の要求と宇宙技術とのすりあわせの結果ではなく、政府組織内の組織の都合によって、準天頂衛星システムは日本宇宙政策の目玉に躍り出たのである。

準天頂衛星システムが実現に至るまでの経緯は、日本の行政が持つ宿痾が凝縮されていると言えるだろう。本来、政策上の要請と実現可能な技術とを摺り合わせることで計画化されねばならないものが、組織内の力学と都合により、国の政策の重要課題にまで祭り上げられるのである。

「宇宙を政策のツールとして利用する」というのが宇宙基本法の制定にあたっての基本理念であった。しかしできあがった新体制は、結局のところかつての総理府・宇宙開発委員会を、内閣府・宇宙政策委員会に衣替えし、うしろで動かす官僚集団が文部科学省（旧科学技術庁）から、経済産業省に交代しただけであった。

今もなお「どのような政策のために、どのようなツールを使うのが一番最適なのか」という議論をきちんと行った上で、宇宙計画を決定するには至っておらず、内向きの組織の理由が政策を左右する構造が残っているのである。