【特集：歴史にみる感染症】長与専斎とコレラ流行予防

2020/11/05

第15代将軍徳川慶喜（1837～1913）の大政奉還から王政復古、そして明治新政府の発足といった一連の流れの中で、日本の国家建設のためのモデルは西洋とすることが定着していく。医療・衛生領域の活動も例にもれず、西洋化が図られる。そこで明治４年の岩倉遣外使節団への随行が決定した長与専斎（ながよせんさい）（1838～1902）のミッションも、西洋の医学教育制度の調査であった。

横浜より出発した専斎はその年の12月にはアメリカ合衆国に上陸し、ここで見るもの、聞くことが新鮮で、日本と西洋のあまりの違いに驚いた。ホテルでエレベーターを体験すると、「あら肝を抜かれたる心地」がしたことをのちに書き記すほどであった。

合衆国での教育機関や病院の視察を終えた専斎は、ロンドン、パリを経てベルリンへと至る。同地は日本出国当時よりの目的地であり、医学教育制度の理解を深めようとする際には関心を寄せる場所であった。専斎は同地において、かつて幕末より遊学した長崎でポンペをはじめとするオランダ人医師より学んだ光景が眼前に開けるのを見て感激する。さらにベルリンでは、医学教育制度への理解を単に深めただけでなく、政府の進める「健康保護」に関心をもつきっかけを得ることもできた。

専斎が注目したのは、ゲズンドハイツプフレーゲ（Gesundheitspflege）、ゲズンドハイツヴェーセン（Gesundheitswesen）、オッフェントリヘヒギヘーネ（öffentlicheHygiene）といった言葉で示される「健康保護」への取り組みであった。またそれまでの調査で耳に残ったヘルス（Health）やサニタリー（Sanitary）も、当初は理解できずにいたが、ベルリンでの滞在以降、それらと同様の効果をもたらすものと理解する。専斎は西洋で具体化されているこれらの行政活動を「国民一般の健康保護を担当する特殊の行政組織」を包容し、地方行政と警察行政と連携しながら、医学等学術を「政務的」に運用するための取り組みであると心得た。西洋では政府が住民の「健康保護」に直接関わるための仕組みがあったのである。

「東洋にはなおその名称さえもなく全く創新の事業」であるとして、これを日本への「土産」とする。専斎は、日本がモデルとする西洋では、住民の健康への政府の関わりが認められていることからすれば、日本にもそうした取り組みがあってしかるべき、としたのであった。

岩倉遣外使節団の調査より帰国すると、専斎には文部省医務局長の椅子が用意され、西洋に範をとった「健康保護」のための基本法の制定に取り掛かる。その結果制定されたのが明治７年の「医制」である。

「医制」を制定するにあたり、西洋の「ゲズンドハイツプフレーゲ」等の取り組みを表現するための言葉を思案した専斎は、これを「衛生」とした。ここに至る過程において、「健康」や「保健」といった言葉も当初は思い浮かべたが、中国の古典の１つ『荘子』に収められる庚桑楚との対話に、「衛生」とあるのを思い出し、自らこの言葉の含みを吟味し、本来の意味と同じではないものの、「字面高雅」、「呼び声もあしからず」といって気に入り、これを選択したのである。専斎は西洋で注目した「健康保護」を「衛生」としたのであった。

「医制」の制定を受けて、地方官と共に中央政府の意向をもって「健康保護」を進めるといった方針が示された。専斎は「医制」の中でこの事業のための政府の権能を確認し、これを行使することで、自身の構想の具体化を目指すこととなった。

「医制」が制定された翌年、「医制」中、医学教育に関する事務は文部省に残し、伝染病予防をはじめとする「健康保護」の事務については内務省へ移管されることとなり、専斎も引き続き関わることとなった。

移管直後、「健康保護」は「第七局」で取り扱われたが、まもなく「衛生局」とその名称が改められる。かつて「医制」制定の際、「健康保護」を「衛生」と表現した専斎は、その部局の名称を「健康保護」の事務を所管するための部局であることから「衛生局」とした。そしてこの新たな部局を率いるべく、初代内務省衛生局長に就任したのが専斎である。専斎がこの職責から解放されるのが明治24年であり、実に16年以上にわたって日本の「健康保護」の陣頭指揮を執り続けたのである。こうした専斎の取り組みはのちに、「衛生局の歴史は、即ち長与専斎の歴史である」と評されるまでになる。

ところで専斎が「健康保護」の仕組みづくりに奔走する中、内務省衛生局を襲ったのがコレラの流行であった。

明治期のコレラの流行は明治10年にはじまり、以降、明治12年、15年、19年と間歇的に流行し、明治12年や19年には実に10万人以上の人命が鬼籍へと追いやられた。ドイツ「実験室医学」を牽引したコッホ（RobertKoch：1843～1910）らの貢献により、コレラはコレラ菌による伝染病であることがのちに知られるようになったが、明治10年代初めは、人がなぜコレラ患者になるのかが解明されていなかった。そのため人々は慌てふためき、コレラ患者の命を奪っているのは医者であるとの風聞から、竹やりの犠牲となる者がでたほどである。

明治10年以降のコレラの流行には、専斎をはじめ内務省衛生局の官吏は倉皇狼狽（そうこうろうばい）しながら対応に当たったが、明治12年の流行に際して「中央衛生会」と称する、医学の専門家よりなる諮問機関を設置する。諮問機関は行政組織上、スタッフ組織として整理される。専斎は、ベルリンの地で注目した「健康保護」は医学等学術を「政務的」に運用することだとする。これを実現するためには、学術上の知見に基づく政策の立案が要請される。そのため「中央衛生会」はスタッフ組織として、学術と政策を媒介することが期待されたのである。

「中央衛生会」が設置されたのは明治12年の夏であったが、さらにその年の暮れには、府県には「衛生課」、町村には「衛生委員」が設けられた。ここに内務省衛生局を頂点とした指揮命令系統としてのライン組織が形成されるに至る。

このライン組織と先の「中央衛生会」に見えるスタッフ組織が相互に作用するための準備が整ったことで、専斎が求めたように、医学等学術を政策化し、政府がそれを実施することが可能となった。

専斎は、伝染病予防の効果を高めるため、消毒や摂生を求める内務省衛生局の意向を直接住民に伝達することが可能となる「衛生委員」の活動に期待していたが、これにとどまらず、政府の進める予防策を受容する側にいる住民にも注目していた。そこで専斎は、住民自身が「健康保護」を受け入れられるよう活動を開始する。その結果設立されたのが明治16年の大日本私立衛生会である。

大日本私立衛生会は「私立」とされているが、その設立に尽力し、実現に向けて導いたのは、専斎をはじめとする内務省の官僚や陸海軍の軍医、あるいは東京大学医学部の教授など、政府の側にあって伝染病予防策等の立案・施行にたずさわる面々であった。これに市井の医師や住民が会員として参加し、講演会などで明らかにされる衛生情報を共有することで、「健康保護」の効果を高めることを目指したのである。大日本私立衛生会は、半官・半民の組織であった。

専斎は、住民の健康を増進するためには「各自衛生」と「公衆衛生」によるアプローチがあるとする。前者は明治期以前より知られた、いわゆる「養生」に見える取り組みであり、後者は専斎が西洋で注目した「政府ノ法律」として実施される伝染病予防などの「健康保護」である。

住民は法律によって自由が制限されることが分かると、それに抵触することを避けようとするが、伝染病予防においては、単に法律に違反しないようにするだけでは十分ではなく、何よりも住民自身が無病長命を望むことが必要であった。こうした事情から大日本私立衛生会への期待が膨らむ。同会での議論を通じて、ひとたび「健康保護」の重要性を理解した人間は、「社会ノ先達」として「自暴自棄ノ人ヲ教化」することへの貢献が予定されたからである。

専斎は同会を通じて、各地のリーダーを養成し、衛生情報が地域で共有されることで「健康保護」への住民の理解と協力が進むことに期待を寄せた。専斎にして大日本私立衛生会の設立は、「人民の側」に立ち、「懇ろに理義を説き諭して迷夢を警醒」するための取り組みであった。専斎はこれまでの「官」の取り組みに加え、「民」の理解と協力を得ることで両者の協調に裏打ちされた「健康保護」を目指したのである。

明治10年以降のコレラ対策では、内務省衛生局の官吏や地方の吏員に加えて、警察も活用されていた。またコレラ対策を進める中で設置された「中央衛生会」へも警察は参加していた。こうした事態に対して専斎は、伝染病予防を進める上で地方行政との連携だけでなく、警察行政との関わりも必要であるとする。

専斎は「健康保護」では「学術的運動」を重要視しており、この運動が医師や市町村の吏員等を通じて住民に理解されればよいが、それがかなわない場合には「自治に一任」することなく、警察の職権に基づく介入を想定していたのである。

一方、警察の側では、明治ゼロ年代より、行政警察の一環として、住民の健康への関わりを認めていた。そのため伝染病予防を実施する際、「衛生課」や「衛生委員」とともにライン組織の一翼を警察が担うことも可能となっていた。

このように「健康保護」の実現には警察は必要な要素であり、また実際に対応に当たっていたのであるが、その一方で、そこにおいて警察が主導するような事態に対しては、専斎は痛烈に批判した。

住民は患者であることが確認されると、避病院と称される隔離病舎へ収容される。コレラの致死率は高く、生きて帰れない者が多かった。そのため住民は政府の施策を畏怖し、患者の隠蔽を選択するようになる。この隔離政策を警察が主導することになれば、専斎からすると迅速ではあるが、紋切り型との評価に繋がっていく。警察主導の伝染病予防は、強権的・一律的であるとの側面が強調される一方、患者の事情を酌量することについては軽視される傾向にあり、これが住民の協力を遠ざける一因であると専斎には映っていたのである。

この強権的・一律的な対応を問題とする専斎の立場は、患者宅への病名票添付問題においても確認できる。

明治13年の伝染病予防規則では、患者宅に病名票を添付することが求められたが、住民が嫌がることから、明治15年、太政官は病名票添付の中止を決定する。しかし明治18年から19年にかけてコレラが再び流行し始めると、その患者の数の多さを前に警察は、もはやそれを管理できなくなり、病名票の添付の復活を認めるよう中央衛生会に求めた。この時、この警察の求めに反対したのが専斎であった。病名票を添付すれば、住民が政府の施策を嫌がり、協力を得られないとするのが理由であった。専斎は東京のような大都市では人口が多く、発生する患者も多いことから、現実的立場から病名票の貼付を認めたが、都市と比較し居住域が分散する地方ではその必要なし、としたのである。しかしこの専斎の立場は受け入れられることなく、病名票添付は復活した。

そして、これにとどまらず、明治18年から19年においては、専斎が地方の衛生課長等と協議しながら作り上げた「府県連合衛生会」や、住民に政府の意向を直接届けることが期待された「衛生委員」が廃止され、その一方、警察の介入を助長する明治19年の伝染病予防のための「心得書」が作成され、さらに地方官官制中、警察の伝染病予防事務への関与が明文化されるという事態が発生する。特に明治19年の「心得書」では、警察の職権による伝染病の「撲滅」や「隔離」が強く求められていた。

このように明治10年以降のコレラの流行を受けて、一方では伝染病予防への警察の関わりが強化され、他方では内務省衛生局のそれへの関わりが縮小することとなった。

専斎は伝染病予防から警察を直ちに排除しようとしたわけではなかったが、19年以降の対策が、強権的・一律的な側面が強調される「警察一手持ち」と見なされる事態となれば、これに賛同できない住民の協力は得にくくなり、専斎が大日本私立衛生会の設立によって期待した「官」と「民」の協調の促進は困難となってしまう。専斎は後年この動きを振り返り、これを「19年の頓挫」と嘆いた。

明治19年の「心得書」が出されたことで、コレラ対策の現場において警察の介入が大幅に許容された。しかしその翌年には早くも修正が迫られ、住民の「自覚」を問う方針が採用される。そしてこの修正明治19年の「心得書」の路線は、明治23年に新たに「心得書」が出されたことで確認され、精緻化されていく。

明治23年の「心得書」は、伝染病予防における医師、住民、隣保、衛生主務吏員、警察官等による「分担」を求める。そして今回の改正を通じて明治19年以降専斎が憂慮した「警察の手に一任」された施策からの解放の兆しが見え始めたのであった。

すでに見たように専斎は「各自衛生」に加えて、「公衆衛生」の必要性を説く。「公衆衛生」では行政の役割が求められることになるが、「官府」がいかに熱心に対策を立てたところで、住民は伝染病予防を「御用仕事」と認識してしまい、その協力を得ることは困難となる。そこで住民自身の「自覚」に期待し、「官」と「民」の視点から、それぞれの「分界」を意識し、警察の介入も加味しながら、「一致協力」することを求めたのである。まさに明治23年の「心得書」は専斎の構想に沿ったものであったといえよう。

専斎のこの「官」と「民」の協調の視点は、水道事業にも取り入れられた。

専斎は伝染病予防をはじめ、「健康保護」のための基本法の制定や中央・地方関係の形成などに精力的に取り組む一方、その各論に触れることは多くはなかった。しかし「衛生工事」すなわち上水道や下水道の普及には熱心であった。その成果は、明治16年の神田下水の敷設や明治23年の水道条例の制定に見て取ることができる。前者は日本人による初めての暗渠として記憶される。後者は、専斎が明治20年以降、東京市区改正事業の一環として東京の水道の普及に尽力したことが、大阪などの取り組みと共に評価され実現した。住民がコレラ菌に汚染された水を介して患者となることが問題視されたことから、専斎は「衛生工事」を伝染病予防の「本体基本」と位置付けていたのである。

専斎の取り組みの成果の１つとして新たに制定された水道の基本法である水道条例では、水道敷設の際の「官」の責務だけでなく、「民」の果たす役割も明記された。住民は水質や水量の管理を「官」に求めることができる一方、家屋内の給水用具や本管へ接続するための細管は「民」の側の負担であった。水道事業も「官」と「民」とがそれぞれに役割を果たすことで効果をもたらすことがここに予定された。

近代以降の日本の伝染病予防をはじめとする「健康保護」には、医学等学術の「政務的運用」を進めるべく「官」と「民」の協調を求めた専斎の取り組みやその成果を随所に確認することができる。