【特集：主権者と民意】末木孝典：高校での主権者教育が目指すもの

2021/10/05

18歳選挙権が始まって2度目の衆院選が近々行われる。参院選はすでに2度実施され、高校の現場においても18歳選挙権は定着した感がある。しかし、導入後初の国政選挙があった2016年当初、様々な授業実践や関連書籍の出版が活発だったことを思うと、すでにブームは過ぎ去り、多くの課題が残されたままである。私は高校の公民科教員として授業実践を行う傍ら、日本政治史の研究者として論文を書いている。本稿では、その立場から、高校における主権者教育の目指すものについて論じたい。

あらかじめ断っておかなければならないが、私の18歳選挙権に関する考察・主張はすでに（2016年前後）、いくつかの記事や学会などで開陳し、「種を播いた」つもりであったが、現在のところ多数派を形成するどころか、「芽が出る」兆候も見せていないのが現実である。そのため本稿における考察・主張もおそらく突飛もしくは風変わりに感じる向きもあろうと思う。それでも執筆を引き受けたのは、少しでも多くの方にまずは現状の課題を認識してもらえなければ、いつまでも変革の時期が来ないのではないかと考えたからである。今回は「播いた種に水をやり、じっと芽が出るのを待つ」、そのような態度で臨みたい。

さて、まずは前提を確認しておきたい。高校における主権者教育とは、18歳時点で必要なことを内容とするのではなく、主権者としてのスタート地点に立つ高校生が本格的に政治参加する際に必要となることを内容とするものである。その前提から見ると、現在の主権者教育や政治参加論は直近の選挙における投票行動と、その結果としての投票率に焦点が絞られすぎていると私は考えている。もちろん選挙が重要であることを否定しているのではない。喩えていうならば、登山において初心者向けに頂上での振る舞い方や注意事項ばかりを教え、そこに至るまでのプロセスが視野に入っていないのである。そのため、18歳に近づくと、突然、学校でもメディアでも大人から、「投票に行きますか？」、「どの候補者（政党）に投票しますか？」と問いかけられ、言いよどむと、「こんなに選択肢があるのに選べないなんて意識が低いのでは」、「いや、沈黙している理由を分析すべき」などと専門家に批評されてしまうのである。

これを繰り返していては、大人が期待する高い意識をもった主権者の育成の道は遠く、目指す到達点にたどり着けないだろう。高校でも生徒に徒手空拳のまま、「投票はこんなに簡単ですよ」と目先の選挙にだけは行かせようとするのでは、試しに1度は行ってみよう、とはなるが、次から行かなくなるだろう。確かに投票自体は鉛筆で人や政党の名前を紙に書いて箱に入れるだけの行為であり、その点ではきわめて簡単であるが、悩むのは判断材料が乏しいのに選択を迫られるからだろう。それを改善しないまま18歳選挙権が始まってしまったのが問題と言えば問題である。

では、どうすればよいか。私が重要だと考えているのは、最終的に選挙での投票を行う前に必要なプロセス（活動、知識）とは何かを教員が考えること、また、行かせようとしている日本の選挙は他国に比べてどのような特徴をもつのかを知ること、そして、学校教育の中で可能な形態でそれを扱うことである。以下、私が考えていることを述べたい。

第一に、選挙で当選した地方議員・国会議員が選ばれた後、地方議会・国会で何をしているのかを知ることは政治参加の前提となるはずである。議事は原則的に公開されているため、誰でも（18歳未満でも外国人でも）傍聴できる。私も2年前、担当していた授業「卒業研究」の履修者（高校3年生）を引率して神奈川県議会を傍聴したことがある。その頃は県のハードディスクから個人情報が漏洩した問題が議論されていた。実際に議場に行くことで、議員席に1台ずつパソコンが置かれていること、漏洩問題の責任を追及する議員が知事に厳しい顔を向けたときの知事の反応など、普段見られない場面を見ることができた。現在はコロナ禍で多くの議会で傍聴に制限がかかり、学校の活動としても行うことは難しい状況だが、国会や多くの地方議会ではオンラインで審議中継を行っているため、授業でも家からでも審議を見ることができる。重要議案をめぐる政府と議員との論争も、テレビニュースでは編集された形でしか見られないが、中継は生の情報として全部見ることができる利点がある。授業で一定時間視聴するだけでも、生徒から「ニュースで見た印象と違う」という反応が現れる。それは問題を追及された閣僚・官僚が、言いよどんだり、明らかにごまかしたり、同じ答弁を何度も繰り返したりする場面を見ることができるからだという。

そこで研究者として私は議会傍聴の歴史に興味を持ち、研究結果を最近論文にまとめ発表した＊1。その一部を紹介すると、明治期帝国議会の最初から傍聴制度は存在し、戦前は選挙権が認められなかった女性などを含めて大勢が詰めかけた。戦後、ラジオ・テレビ中継が始まったことなどから足を運ぶ傍聴は低調になるが、2020年2月のネット中継は、それまで1日平均1万～2万件のアクセスだったのが跳ね上がり、5万8千件という最高記録となった。これは、コロナ禍で在宅勤務者が増えた状況で世論の反対が強かった検察庁法改正が審議されたことがその要因だと考えられる。つまり、日本の有権者は時間に余裕があり、かつ注目する問題が起きれば政治への関心を示し、傍聴はその姿を可視化する機能をもつのである。

第二に、高校段階でも選挙権だけでなく被選挙権の存在を扱う必要があると考えている。こちらはまだ年齢の引き下げが行われていないが、すでに若者団体からは両院とも20歳以上に引き下げるよう提言されている。確かに18歳から見て最も若い候補が衆院で7歳上、参院で一回り上では自分たちの代表を選ぶという意識になりづらいだろうし、実際の選挙では30歳代すらきわめて少数である。しかし、被選挙権の存在が重要なのは、主権者は投票するだけの存在ではなく、自ら立候補し政治の世界へ身を投じることも可能な存在であることを伝えるためである。その視点を持てば、現在の制度が新規参入者に対して過酷なほど厳しい制約を課していることに気づくことができる。

私は高校3年生の選択科目「政治入門」や1年生の必修科目「現代社会」において、現在の選挙制度の弊害を扱っている。その際、供託金の高さ、選挙期間の短さ、選挙運動規制の厳しさは世界で例を見ないものであり、新規参入を阻む障壁になっていること（詳しくは後述）、それが実質的に被選挙権を制限していることを紹介している。今後、被選挙権が引き下げられて20歳以上になったとして、果たして世襲以外で若者が当選できるかどうかを生徒に考えてもらえば制度の問題点を実感できるだろう。

第三に、政治参加としてどのような手段があるかを生徒に提示し、自分なら何ができそうかを考えてもらうことが必要である。これは生徒を煽って政治活動させようというのではなく、主権者が意思表示できるのは選挙だけではないこと、選挙で選んだ政治家に対して意見を述べ、おかしな動きには反対の意思を表明することは民主主義の通常のプロセスであることを知らせるためである。

かつて1960～70年代は政治に熱い時代であり、その頃の人々は組織に所属し、それを通して意思表示していた。しかし、今や組織化されない個の時代に入っているにもかかわらず、制度がかつての設計のままであるため意見が反映されない層が生み出され、政治に対して冷え切っている。多くの大人は選挙以外の政治参加の経験が少ない。そのため、あえて学校で参加の手段を提示しないと生徒は知ることすら難しいのが現状だ。国際調査を見ても、日本は他の先進国に比べて政治参加経験に乏しく、その傾向に変化の兆しはない。例として新聞報道を紹介すると、政党への参加・活動経験は1.4％、デモ参加経験は5.8％である＊2。つまり、ほとんどの有権者が選挙での投票以外に政治参加経験がない上に、投票率が50％前後に低下している現状は相当危機的であるといえる。しかし、だからといって目先の選挙に行かせようとだけするのは表層的と言わざるを得ない。

なぜならば、日本の選挙は世界で他に見られない「べからず選挙」であるからだ。供託金は1人300万円（衆院小選挙区）もかかる。一定の得票があれば戻ってくるとはいえ、最初の選挙で没収されたら次は立候補できるだろうか。しかし、多くの議員は公認を得た政党に支払ってもらっているため、引き下げや撤廃の議論は低調である。次に、選挙期間は12日間（衆院）と短い。戦後は30日間で始まったが段階的に減っている。これでは新人候補は知名度向上のための名前の連呼とポスター貼りで終わってしまうだろう。そして、運動規制については、各家庭・事務所への戸別訪問が禁止され、文書頒布に厳しい制限があり、事前運動や立会演説会を開くことも禁じられている。

例えば、多くの人は候補者の街頭演説中にスタッフがビラを配っている光景に遭遇したことがあると思うが、あのビラは上限7万枚と決められている。そのため、選挙陣営は証紙と呼ばれる小さなシール7万枚を選管から受け取り手作業で貼ってから配布していることを知っているだろうか。また、戸別訪問の禁止は何度も違憲訴訟が起こされているが、裁判所は合憲判断を貫いている。その主な理由に買収防止が必ず挙がる。日本以外の国では戸別訪問が認められているが、大きな問題は起きていない。なぜならば普通選挙下では戸別訪問で1票ずつ買収するよりも、最近日本でも起きたように、組織票を動かせる大物にとりまとめを依頼する事例が多いからであり、この理由での合憲判断は不思議である。むしろ今の日本では、様々な候補や政党が支持者以外の有権者と直接双方向でやりとりできる機会を逸していることが、政党不信を招き、その結果無党派層を増やし、有権者の半分が棄権する事態を引き起こしているのではないだろうか。政治に冷え切った時代には国民の声が反映されるように直接的な接触を促進するようなルールが必要であろう。

さて、このような厳しい規制の源流はどこまでさかのぼれるだろうか。実は明治期に始まった選挙制度は西洋に倣い基本的に自由だった。厳しい規制は1925（大正14）年の男子普通選挙で知られる選挙法改正時に導入されたのである。当時の目的は普通選挙導入によって無産政党が組織力を生かして有権者に働きかけ、勢力を拡大することを防ぐためであった。内容としては、戸別訪問禁止と供託金導入だけでなく、当初は「個々面接」と「第3者運動」すら禁止されていた。個々面接とは偶然道で会った知り合いに候補者が投票を呼びかける行為であり、第3者運動とは登録した選挙陣営スタッフ以外が選挙運動を行うことである。戦後どちらも解禁されたが、約20年間、選挙に関われる者を限定し、候補・陣営と有権者を徹底的に接触できないようにしたのであった。

このような厳しい規制がほぼ100年間続いたことで、選挙は投票だけするもので普通は関わらないものという感覚が市民に残り、今や日本の選挙はそういうものだと誰も疑問に思わない状態まで定着してしまった。しかし、このような選挙は日本だけであり、投票率の低さや世襲議員の多さを嘆くのであれば、新人候補・新政党が極端に不利になるしくみを変えるべきである。現在の高校生が選挙の投票先に悩むのも、高校生の意識が低いからではなく、他国に比べて投票先の選択に必要な情報が乏しいのに、それに慣れきった大人がこれまでしくみを変えなかったからである。もっと言えば、選挙期間を短くし、供託金の金額を上げてきたのだから、事態を悪化させてきたとさえ言える。

現在の主権者教育は現行制度の欠陥に目を向けず、生徒を「投票者」にするための教育になってはいないだろうか。主権者とは、自分たちの社会の問題を自分たちで話し合って決めていく存在であるはずだ。社会問題への認識・関心が喚起されず、問題に関する情報や議論（プロセス）もないままに国民の代表者を選ぶこと（選挙）は、選んだらお任せになりやすく、不祥事を起こす議員が現れたときだけ、「信じていたのに（任せていたのに）裏切られた」と怒る構図になりやすい。「信じてお任せ」ではなく、自分たちの社会の問題に意見を表明し合い、議論を経て、それをくみ取った形で政治の場で決めていくという民主主義の原点に立ち返ることが必要である。当然、このような決定過程は本来時間がかかるものであり、その手順を踏まない決定は批判されなければならない。日本でも一時期、熟議が模索されたが、結局、時間をかけずに「決められる政治」が追求され続けている。主権者が政治参加していない状況での迅速な決定は何をもたらすのかをよく考えておきたい。その点で選挙にだけ取りあえず行かせようとする教育は、厳しい言い方になるが、参加なき決定への免罪符にならないかと危惧している。

幸いなことに、最近の学校教育では様々な教科でアクティブ・ラーニングが推奨され、グループワークが積極的に行われており、生徒はそれに慣れている。実際に初対面からのコミュニケーション構築の手際の良さはかつての比ではなく、おそらく多くの大人は驚くだろう。これを発展させ、さらに政治や社会問題といった堅いテーマが当たり前のように語られるようにしたい。そして、民主政治においては学校教育を終えた大人も主権者として議論を継続しつづけることが必要であり、学生から社会人への接続をどうするかが今後の課題として考えられる。その点で18歳選挙権の実現は、これまで問われることがなかった、社会人になってからどのように社会問題を議論し、政治参加していくのかという問題を喚起したといえる。というのも、高校生に積極的な政治参加を求めている以上、「では大人はどうなのか」という当然の問いかけに応答する義務が大人にはあるからだ。現状はそれが広く共有されているとはいえないが、少なくとも教員はその義務を果たさなければならないと考えている。

〈注〉