【特集：中国をどう捉えるか】廣野美和：国際社会の中の中国の立ち位置──一帯一路構想をどう考えるか

2021/08/05

国際社会の中の中国の立ち位置が問われている。バイデン大統領就任後も厳しさを増す米中関係、台湾問題、香港や新疆ウイグル自治区をめぐる人権問題、南シナ海・東シナ海での中国の軍事的活動、新型コロナウイルスをめぐるマスク外交やワクチン外交、一帯一路構想（以下、一帯一路）をはじめとした中国の国際的活動。毎日のように目にする中国の行動は、開かれた経済、多国間組織、安全保障協力、人権重視、民主主義に基づく「リベラル国際秩序」を弱体化させ、中国中心の国際秩序への変更を試みるものなのではないか。

この問いは、一帯一路をめぐる議論において特に頻繁に議論される。中国が一帯一路の枠組で行う投資や援助は投資先国の民主主義を後退させるのではないか。中国投資は「債務の罠」や「新植民地主義」に基づいて発展途上国での支配力を絶大なものとし、米国をしのぐ覇権の拡張につながるのではないか。中国の投資プロジェクトは人権や環境への配慮が不十分なのではないか。

これらの懸念を背景に、西側諸国や日本では具体的な政策形成が行われている。今年6月に英国コーンウォールで開かれたG7先進国首脳会議で、主要7カ国が一帯一路への対抗策として「クリーン・グリーン・イニシアチブ」の支持を表明したのは、その1例である。

しかし、中国は本当に国際秩序を、リベラル国際秩序から中国中心の秩序に変更しようとしているのだろうか。中国国内における権威主義的体制は、一帯一路によって、投資先の国々に「輸出」されていくのだろうか。このような懸念に加え、特に日本、アメリカ、欧州、オーストラリア、インドなどでは、領土問題や、新疆・香港・台湾をはじめさまざまな問題も相まって、反中感情が高まっている。結果、中国を取り巻く多様な国際問題が、「人権侵害、国際ルールの無視による中国による国際秩序の修正」という一定の視点から議論されることが多くなってきている。

この視点の有効性を検討していくことは重要であるが、同時に「結論ありき」の議論には留意せねばならない。実証に基づかない研究や政策決定は非常に危険である。中国を分析する際に研究者や政策決定者が立ち戻らなければならないのは、実証を積み上げていくことにより全体像を明らかにしていく真摯な姿勢である。また中国が秩序の修正を意図しているかどうかにかかわらず、秩序の修正にはリーダーシップだけでなくフォロワーシップの醸成も欠かせない。中国がリードする国際秩序に対して、どれほどの国々が賛同するのであろうか。フォロワーなくしてリーダーは存在し得ない。大国中心の議論だけではなく発展途上国の声にも十分注意を払うことが求められている。

2012年に習近平が党主席となり「中国の夢」を共産党の執政理念として打ち出した後、一帯一路は2013年より中国対外関係における主要な計画として推進されてきた。アジア・ユーラシアの陸路を通る「シルクロード経済ベルト」（一帯）と、東南アジア・インド洋を海路ですすむ「21世紀海上シルクロード」（一路）に加え、中国から北極海を通ってヨーロッパにつながる「氷上シルクロード」（中ロが共同提案）や、「デジタルシルクロード」「宇宙シルクロード」「健康シルクロード」も中国によって提唱されている。これら全てが「一帯一路構想」であり、これらを通して、公共施設への投資・建設を促進し、世界の交易コストを下げ、経済を活発化させ、人々の相互理解を増進させるのがねらいであると、中国政府は述べている。

しかし、この大構想は実は不明な点も非常に多い。一帯一路に投じられる費用、期間、既存の対外投資政策との関連性といった基本的な運営面の部分について、中国政府は言及していないし、学術的にも実は不明なままだ。まして、一帯一路の中国国際戦略の中での位置付けに関しては、明確に定義されていない（そもそも中国の国際戦略自体、中国は明確にしていない）。2019年の一帯一路ハイレベルフォーラムで、習近平が、一帯一路は排他的な「クラブ」ではなく、「オープン・グリーン・クリーン」の理念を堅持するものだと発言しているが、それも具体的な位置づけを示すものではない。

なぜ中国は一帯一路を推進するのか。既存研究で示されているのは以下の点である。第1に、一帯一路により中国経済の諸問題の改善を望めるという指摘がある。飽和状態の国内資本と巨額に上る外貨準備高を海外に投入して新たな投資先を海外で開拓し、過度な輸出異存から脱出すると同時に、国内過剰設備の軽減や生産余剰問題の解消を行うこともできる。第2に、一帯一路は中国が国際経済の中心的リーダーとして自らを打ち立てるための方策だという議論である。実際、一帯一路を支える組織として、アジアインフラ投資銀行（AIIB）、シルクロード基金、新開発銀行など、中国発の国際金融機関を並行して設立している。第3に、上述のとおり、一帯一路を通して中国が独自の国際秩序を作ろうとしているという議論も存在する。

中国は本当に一帯一路を通して国際秩序を修正しようとしているのだろうか。昨年、国際政治学者、中国研究者、アジア地域を熟知する研究者と行った国際共同研究（今年2月に出版）では、「国際秩序の修正」といった議論とはかなり違う一帯一路の現実の姿が見えてきた。

まず、一帯一路を推進している中国政府、党、国有企業、民営企業、華人ネットワークといったさまざまなアクターの現状を見ると、集権化と分散化が共存した形で一帯一路のグローバル展開が進んでいることがわかった。習近平体制下では、党への集権化が進み、トップダウン方式での意思決定が強化されてきている。しかし同時に、中国内部や中国アクターの内部でガバナンスが分散化され、一帯一路の遂行がボトムアップ方式で行われていることもまた事実である。つまり、双方向のベクトルが同時に動く形で、一帯一路はグローバルに展開されている。言い換えれば、一帯一路は、中国政府及び共産党が、戦略的、計画的に推し進めているのも事実であれば、さまざまな中国アクターが、その戦略に乗ったり乗らなかったりしながら、それぞれ独自に行動しているのも事実である。つまり、矛盾する力学が共存している実態が見えてきたのである。

集権化の具体的な様相としては、「計画外交」のもとで国家戦略の一部と位置付けられた地方政府による一帯一路投資プロジェクト、対外援助を一帯一路の文脈に正式に位置づける形での援助の法制化の進展、大型国有企業集団がグローバル競争で生き延びていくための大型合併、国務院国有資産監督管理委員会による国有資本の監督機能強化への試み、さらに中国政府による華人企業との連携強化の進展が挙げられる。

しかし同時に、分散化の様相も垣間見られる。中央政府によって国家戦略から外されてしまったものの海外投資による経済的利益を追求していこうとする地方政府、投資案件数として実は国有企業よりも多くを担っている民営企業、また東南アジア等、中国の外に居を構え中国政府とはまた別の利益概念を持った華人ネットワークは、すべて一帯一路を遂行する中心的存在であるが、これらのアクターの行動は一帯一路に関する意思決定と現状を分散化させるものである。中国における政策決定の分散化は、これまでも「分裂した権威主義」と呼ばれてきた。これは、一帯一路に限らず中国政策のさまざまな分野で論じられてきた中国の政策決定の特徴の1つである。分裂した権威主義の中では、さまざまな声や力学が存在し、それらは中央政府や共産党の計画の中に入る時も入らない時もある。

このように集権化と分散化が共存しているのが一帯一路の現実の姿である。一帯一路の目的としては、上述のように、中国の経済政策としての側面、国際経済における存在感の増強、国際秩序の修正という議論があるが、これら全てが中国政府の意図する目的だったと仮定しても、自らの意思を持ったさまざまな中国アクターがそれぞれの活動を展開している限り、一帯一路のグローバルな展開において中国政府の意図がそのまま反映されるとは限らず、これらアクターの行動いかんによって一帯一路の状況は大きく左右されると言える。

国際共同研究でもう1つ明らかになったことは、国際秩序のフォロワーシップの現状である。投資先のさまざまなアクターは一帯一路をどうみているのか。中国が一帯一路を通して沿線国に影響力を拡大しているという議論が多くみられる中で、これらの沿線国における現状を見ると、それほど単純なものではないことがわかる。共同研究では、一帯一路沿線国において、一帯一路を推進しようとする中国アクターは現地の政治力学や経済政策に取り込まれ、飲み込まれ、利用されているという姿が各国で散見された。

例えば、タイやインドネシアにおいては、華人や、中国プロジェクトに積極的なアクターが政権中枢部と密接に関わっていることにより、一帯一路プロジェクトが比較的順調に進む一方で、当事国の野党や市民社会団体によりエリート層への反感が強まった時には、それが「反エリート」に留まらず「反中」に転じることもある。またミャンマーやウズベキスタンでは、国内紛争の解決への方策や、国家の経済政策策定といった国内アジェンダのために一帯一路が利用されている。一帯一路の代表的プロジェクト「中国パキスタン経済回廊（CPEC）」を有するパキスタンでは、政権交代で、一帯一路プロジェクトの様相そのものが、経済利益追求から社会福祉追求に変化し、プロジェクトの内容も変更せざるを得なかった。中東地域では、一帯一路が地域の経済発展に貢献する反面、中国から各国への投資量の不均衡であることにより、中東地域の敵対関係をさらに悪化させる可能性も指摘された。

また、それぞれの投資先において、一帯一路に対する見方はかなり多様である。自らの利益のために一帯一路を利用しているエリートにとって、つまり政府関係者、経済団体や地域住民にとって、一帯一路は歓迎されるべきものである。逆に、社会的弱者が、一帯一路の投資によって環境破壊や腐敗問題などを通してさらに弱者となる場合、彼らを支援する市民社会団体や研究者は、一帯一路を深刻な問題と捉えている。

そうすると、結局、一帯一路はエリートを後押しして、弱者の救済はしない権威主義的体制を後押しし、中国中心の秩序を強化するものなのではないかという議論につながるかもしれない。実際、スリランカやソロモン諸島のように、総選挙で親中政権が勝利した国においては、中国投資が増大し、ソロモンに至っては台湾と断交、中国の主権承認を後押しするといった現象も見られている。

しかし、パキスタン、マレーシア、モルディブでは逆の現象、いわゆるバックラッシュも起こっている。中国投資と深い関係を持った権威主義的政権が、総選挙において敗北し、逆に中国投資に批判的なリーダーが政権につき、中国投資を再検討したり、伝統的な大国（例えばインドや米国）との関係を再構築し、中国に対するリスクヘッジをしたりする動きも見られる。つまり、フォロワーの中国観や一帯一路への支持の如何は、多種多様なのである。

一帯一路を例として中国の国際社会における立ち位置を考えると、国際秩序を修正しようとしているという議論は短絡にすぎるということがわかる。少なくとも、中国が当初から現在の国際秩序を破壊して中国中心の秩序を作るために一帯一路を遂行しているということではない。中国が一帯一路において求めているのは、自らの経済的利益の追求と、「同盟国」がない中国による発展途上国との良好な関係の醸成、影響力の拡大と考えるのが妥当であろう。また現実的に、影響力の拡大も、現地の政治力学に取り込まれると、必ずしも成功するとは限らない。

しかし、このことは一帯一路における中国の立ち位置であり、他の分野、例えば領土問題、人権問題、国連政治、サイバー問題など、中国を取り巻くさまざまな国際問題全てに当てはまるとは限らない。問題の分野ごとに、中国の国際的な立ち位置はかなり異なる。領土・台湾・新疆・香港など、中国が核心的利益と定義する主権と関わる部分においては、リベラル国際秩序の前提となっている多国間協調や自由主義的民主主義に対して、非常に挑戦的な姿勢を見せている。逆に、例えば国連平和維持活動においては、国連安全保障常任理事国の中でも最も積極的で、提供する兵士の数は常任理事国の中でもトップであり、現在の国際秩序を支持しようとする姿勢が見られる。国際秩序の中のさまざまな分野から、本稿では一帯一路に注目したが、今後、他の分野についても、中国の行動と国際秩序への影響について個別冷静な議論を行っていく必要があるだろう。すべての分野を一緒くたに論じることは、イデオロギー中心の議論につながり、現実を歪めることになりかねない。

（本原稿の一部は拙編著『一帯一路は何をもたらしたのか：中国問題と投資のジレンマ』（勁草書房、2021年2月刊）にもとづいた記述となっている。）