【特集：国際秩序のゆくえ】白鳥潤一郎：「三重苦」に直面する日本のエネルギー安全保障

2022/07/05

21世紀の国際政治は、「異質な国家間のグローバルな相互依存が常態化している」ことに特徴がある。米中対立やロシアのウクライナ侵攻によって、グローバル化の終焉を喧伝する向きもあるが、仮にグローバル化は停滞するとしても、現状はあくまで「異質な国家間のグローバルな相互依存」にあることを前提に考えていかなければならない。

EU（欧州連合）諸国や日本がエネルギー資源を輸入に頼り、「資源大国」であるロシアが戦費を求めて輸出を必要とする状況は構造的なものである。また、グローバルな市場がある程度整っている石油とは異なり、天然ガスの輸入先を代替することは容易ではない。ロシアのウクライナ侵攻によって、エネルギー市場の混乱は数年単位で続くことが見込まれる。

この小論では、エネルギー安全保障に着目しつつ、現在日本が置かれている立場を確認することにしたい。国際的な危機に際して、しばしばその対応の遅れや国論の分裂が指摘されてきたが、少なくとも開戦当初の数カ月は安定している。危機発生当初こそ政府の姿勢に若干の躊躇が見られたものの、その後はロシアを強く批判して制裁を課すと共に、従来とは一線を画すウクライナ支援を行っている。

とはいえ、対ロ経済制裁に絞って議論することは誤解を招きかねないし、無用な対立の種にもなり得る。エネルギーの安定供給を重視する立場からは、少なくとも短期的にはロシアからの輸入は必須であるという結論になるだろうし、逆に国際社会の結束やロシアに対する圧力を重視する立場に立てば、より厳し制裁を課すべきという結論になるからである。

実際には、各国の姿勢は2つの立場の中間にある。ロシアへのエネルギー依存を深めてきたEUは、それまでの姿勢を180度転換させたが、あくまで段階的に対応している。

ロシアと相互依存関係にある以上、過度な制裁はEU自身にもダメージとなるというのが一因だが、それだけではない。エネルギー問題を考える際には「量」と共に「価格」の要素を押さえる必要がある。制裁は石油や天然ガス価格に上昇圧力となり、制裁を課さない国が購入すればロシアの外貨収入増につながってしまう。やり方を誤れば、ロシアに少なくとも短期的には利益をもたらし、制裁の目的を達することができなくなる。

前のめりに対応しているように見えるEUの制裁も実際に発動されるまでには時間がかかる。4月に合意された石炭の輸入禁止も完全に実施されるのは8月に入ってからであり、6月に合意された石油についてはスポット取引や既存契約の履行は6カ月間、石油製品については8カ月間の猶予期間がそれぞれ設けられ、さらに他にも様々な例外措置が存在する。

ロシアへのエネルギー依存度がEU諸国よりも低い日本が、ロシアへの制裁で一歩引いた状況であることにはそれなりに理由がある。まず、この点を確認しておこう。

エネルギー安全保障を考える上で、日本の置かれた現状は極めて困難である。第1に、日本はエネルギー資源の大半を輸入にたよる「資源小国」である。少なくとも当面の間、大きく状況が変わることはないだろうし、再生可能エネルギーが主役となる時代においても、残念ながら日本が「資源小国」であり続ける可能性は極めて高い。

第2に、気候変動対策に伴う「エネルギー・シフト」が具体化する中で、日本でもその困難は徐々に表面化しつつある。原子力発電所の再稼働が順調に進まない状況が続く中で、再生可能エネルギーの割合を高めつつ、電力の安定供給を確保する道は狭く険しい。また、エネルギーをめぐる問題は電力だけではないことも確認しておくべきだろう。

これらに加えて3つ目の問題として、ロシアのウクライナ侵攻への対応である。エネルギー資源の供給を「武器」とする姿勢を鮮明にしたロシアが、信頼できる安定的な供給者でないことは明らかであり、中長期的にロシアへの依存度は下げることに正面から反対する声は少ないだろう。それでも、日本が取り得る選択肢は限られており、綱渡りが続くと予想される。

以上の「三重苦」をそれぞれ検討していこう。

日本は「資源小国」である。水資源はそれなりに豊富なものの、自給できる地下資源は限られており、エネルギー資源は大半を輸入に頼っている。2020年度のエネルギー自給率は11.2％である。2011年の福島第一原子力発電所事故以前の数字を見ても、概ね20％程度であり、約8割を海外からの輸入に依存していた。

エネルギー自給率が極めて低い状況を、再生可能エネルギーの導入によって解決することは難しい。それは短期だけでなく中長期的に見ても変わりはない。

第1に、福島第一原発事故後、FIT（固定価格買取制度）など多大なコストをかけて再生可能エネルギーの導入が進められたが、再生可能エネルギー導入のために電気料金に上乗せされる賦課金総額（国民負担）は、毎年3兆円近くに達していることもあり、負担は限界に近付いている。原発の稼働停止によって一時は6％程度にまで落ち込んだ自給率が一定程度上昇したのは、原発の再稼働以上に再生可能エネルギーの導入が寄与したからだが、その効果は限定的である。また、安価な再生可能エネルギーとして諸外国で導入が進む洋上風力についても、遠浅の沿岸が少ないため日本に適地が限られるという事情も存在している。

第2に、電力の安定供給には天候に左右されないベースロード電源が必要となり、再生可能エネルギーの導入には限界がある。地域によって差はあるものの、既に太陽光発電の設備は時期によって需要を上回るようになっており、好天時に「出力制御」が行われることは珍しくない。電力会社間で融通するための連系線の増強や、蓄電池等の導入がそれなりに進むとしても、一定の限界がある状況は変わらない。

第3に、電力はエネルギー資源問題のあくまで一部であり、再生可能エネルギーの導入によって解決し得ない、もしくは解決が困難な問題は山積している。輸送用燃料の大半はガソリンをはじめとした化石燃料であり、次に見るようにエネルギー・シフトを進めるとしても様々な困難がある。また、国際エネルギー機関（IEA）が2021年に公表した推計では、2050年までに世界でエネルギー・シフトが進んだとしても、現在の半分程度の天然ガス、4分の1程度の石油が消費されるという。

また、EU諸国との違いという点では、日本が一国単位でエネルギー安全保障を考えなければならないということも重要である。国際送電網が整備されているヨーロッパとは異なり、日本は国内の送電網も十分に整備が進んでいない。周辺諸国との関係も良好とは言えない中で、相互依存を進めることにはリスクも伴う。

いずれにせよ、日本が「資源小国」であるという事情は当面続くことになる。

2020年10月、菅義偉首相は所信表明演説で2050年に温室効果ガスの排出を全体としてゼロとする「カーボン・ニュートラル」の実現を目指すと表明した。気候変動問題が深刻化する中で、2015年に採択されたパリ協定等をふまえ、日本としても一歩踏み込んだ形である。

とはいえ、再生可能エネルギーを軸にしたエネルギー・シフトが模索される中で、化石燃料から再生可能エネルギーへのシフトは、全世界的に見ても多大な困難が伴うことは確認しておくべきである。

二度の石油危機や、ロシアのウクライナ侵攻後の状況が示しているように、エネルギー資源をめぐる問題は国際関係に緊張をもたらしてきた。再生可能エネルギーに期待する人々の間では、エネルギー・シフトによってこうした緊張が過去のものになると主張する向きもあるが、少なくともその過程では様々な混乱が生じることも指摘されている。

エネルギー・シフトが声高に叫ばれる中で、石油や天然ガスといった化石燃料の上流部門に対する投資は停滞している。ここに2010年代半ばの資源価格急落も加わり、2021年にヨーロッパを中心にエネルギー価格は急騰した（天然ガスは、2020年にも需給が逼迫する可能性が指摘されていたが、コロナ禍によって危機が一年先送りされた形となった）。おそらくは、グローバル市場が発達していない天然ガスへの過度な依存の影響が大きい。

日本でも、2022年3月22日に「電力需給逼迫警報」が東京電力管内で発出されたように、電力危機が現実のものになりつつある。今夏と今冬は相当に厳しい状況となるだろう。その理由は複合的なものだが、原発の本格的な再稼働の可能性を残すために再生可能エネルギーへのシフトを躊躇するような送電政策の一方で、気候変動対策の観点から火力発電への投資意欲を減退させる政策を採るという、結果としてブレーキを二重に踏む形になった政府の対応にも原因がある。

ヨーロッパも日本も、それぞれに政策の誤りの結果と言えるが、石炭から石油へのエネルギー革命と同様に、再生可能エネルギーへの新・エネルギー革命がもたらすだろう様々な混乱の序曲と考えるべきであろう。

誤解のないように付言すれば、エネルギー・シフトを進めるべきではないということではない。エネルギー・シフトを円滑に進めるためにも、その過程で生じる新たなリスクや課題を認識しなければならないのである。

「資源小国」である日本が、エネルギー・シフトに向けた困難な道を歩み始めたまさにその時、2022年2月24日、ロシアはウクライナに侵攻した。その後の展開と併せて、ロシアが信頼できるエネルギー資源の供給者という地位を失ったことは明らかである。

冷戦期のソ連は、アメリカ及び中東と並ぶ石油・天然ガスの供給源であった。1970年代を迎える頃、超大国間のデタント（緊張緩和）が進む一方で産油国の攻勢も激しくなり、ドイツを中心とした西欧諸国はソ連からのエネルギー資源の輸入を本格的に検討するようになった。

1967年の第三次中東戦争時にも73年の第四次中東戦争時にも、アラブの産油国は政治的な目的で石油を「武器」として用いた。前者は失敗に終わり、後者は少なくとも短期的には成功し、第一次石油危機に繋がった。ソ連にエネルギー資源を依存すればリスクになるとアメリカは反対したが、それでも西欧諸国は、ソ連との間にパイプラインを結んでエネルギー資源を輸入することを選んだ。

アメリカの懸念は約半世紀にわたって杞憂であり続けた。冷戦終結そしてソ連解体という激動期にあっても、西欧諸国へのエネルギー資源の輸出はほぼ滞りなく行われた。冷戦後には、それまで市場価格を度外視してエネルギー資源を提供されてきた東欧諸国との間で様々な摩擦はあったものの、ロシアの対応はエネルギー業界の「常識」をふまえたものであった。パイプラインからの抜き取りや料金の不払いといった問題を起こすウクライナ等東欧諸国の方が「問題児」である――エネルギー業界の関係者の多くはこのように見ていた。

2008年の南オセチア紛争、2014年のクリミア併合、2015年からのシリア介入などロシアの対外姿勢に懸念が集まる中でも、西欧諸国はむしろロシアへの依存を高めていった。東欧諸国を経由せずにドイツに天然ガスを送るパイプライン（ノルドストリーム2）が開通間近であったことは、ロシアを信頼できる供給者とみなしていたからに他ならない。

ウクライナ侵攻によって事態は一転した。アメリカや西欧諸国を中心に厳しい対ロシア経済制裁が矢継ぎ早に打ち出され、対するロシアも天然ガスのルーブル払いを求めるなど揺さぶりをかけた。また、侵攻を前にウクライナ周辺でロシア軍がきな臭い動きを続ける中、ロシアがウクライナ東部の親ロシア派支配地域の「独立」を承認すると、ドイツはノルドストリーム2関連事業の無期限停止を発表した。段階的な措置となっているEUの制裁がどれだけ実効性を持つかは未知数の部分もあるが、将来的にロシア依存から脱却する方向が固まったことは間違いない。

圧倒的な「資源小国」であり、さらにエネルギー・シフトへの難しい対応を迫られる中で生じたロシアのウクライナ侵攻は、日本をさらに厳しい状況に追い込むものである。

G7の一員としてロシア制裁に加わる日本だが、米英両国やEU諸国と比べるとエネルギー資源については一歩引いた姿勢である。エネルギー輸出国であるアメリカは別としても、EU諸国にはロシアへのエネルギー依存度が日本よりもはるかに高い国が多い。天然ガスを例にとれば、ドイツは約4割、イタリアとフランスは約3割をロシアからの輸入に頼る一方で、日本は約1割に過ぎない。ロシアへの依存度のみを取り出せば、日本の姿勢は自国の経済的利益を優先するものと見えるかもしれない。しかし、ことがそれほど単純ではないことはここまでの説明からも分かるだろう。

「資源小国」である日本は、諸外国と電力を融通可能なEU諸国とは異なり、自国のみで困難なエネルギー・シフトへの対応を迫られている。ロシアのウクライナ侵攻はこのような状況で生じたものである。また、制裁に伴ってエネルギー価格が高騰すれば逆にロシアを利することになるというエネルギー市場の性質も無視し得ない。それは、EUの制裁が段階的な措置となっている一因でもある。エクソンモービルやロイヤル・ダッチ・シェルはロシアに持つ権益からの撤退を表明したが、それも世界各地に権益を持つ両社がエネルギー価格上昇によって、損失分の補填が可能という事情も存在している。

クリミア併合後も日本は、北方領土問題や中国との関係を念頭にロシアに接近を続けてきたが、ウクライナ侵攻後はG7の一員としての立場を明確にしている。米英両国やEU諸国に比べれば一歩引いているように見えるが、制裁の負の影響もふまえた冷静な対応と評価すべきだろう。

懸念がないわけではない。まず、当面の間はロシアからのエネルギー資源輸入を維持するとしても、中長期的には依存を減らしていくことが求められる。しかし、その道筋は容易ではないし、戦争が長期化すればロシアが天然ガスを「武器」としてさらに活用する事態も生じかねない。短期・長期それぞれにロシアからの供給途絶を想定してどのような対応を採り得るか考えておかなければならない。

また、これまでのところ日本政府の対応は概ね国民の支持を得ているが、インフレが長期化するなど国民の負担感が増すことで支持が失われる可能性は少なくない。「燃料油価格激変緩和補助金」によってガソリン等の価格上昇を押さえることで国民の負担感を緩和する措置は、いつまでも続けることができないものである。出口戦略を早急に模索する必要がある。

エネルギー資源は、経済運営の基礎となるものであり、また本質的には権力政治とも密接に関係している。「資源小国」である日本にとって、エネルギー問題は国際社会の中での立ち位置を確認することを迫るものである。エネルギー・シフトへの対応を含めて、日本がどのような国家として国際社会の中で歩んで行くのか。改めて、その覚悟が問われている。