【特集：国際秩序のゆくえ】東野篤子：なぜEU拡大は進まないのか

2022/07/05

ロシア・ウクライナ戦争の勃発直後の2022年2月28日、ウクライナがEUに加盟申請を行った。3月3日にはジョージアとモルドバが同様にEU加盟を申請した。この3カ国は2009年以降、EUと旧ソ連諸国の一部との協力枠組みである「東方パートナーシップ」に参加し＊1、連合協定を締結してEUとの関係強化を進めてきた。この3カ国は将来的なＥＵ加盟を近年の重要な国家目標に掲げていたが、実際の加盟申請は相当先のことになることは、EUと当該3カ国政府間の共通認識となっていた。

この状況を激変させたのが今回の戦争である。ウクライナのNATO加盟阻止がロシアの軍事侵略の目的であるとするプーチン大統領の主張は、それが真の戦争の動機であるか否かはともかくとして＊2、結果的にウクライナからNATO加盟という目標──その実現可能性はもとより決して高くはなかったものの──を奪うことになった。

このためウクライナにとっては、米欧との結びつきを強化するために残された手段はEU加盟のみとなったといえる。言うまでもなく、軍事同盟であるNATOと、市場統合や経済通貨同盟を超えて、外交・安全保障や刑事司法協力等の広範な領域における統合を進めているEUは、異なる機能や役割を有しており、その意味ではNATO加盟がEU加盟で完全に代替できるわけではない。このため、仮にウクライナがEUに加盟できたとしても、それは軍事的な安全の保証にはならないのが現実である。このことは、すでにEU加盟国であるフィンランドとスウェーデンが、ロシアのウクライナ侵攻を目の当たりにして長年にわたる中立的政策を放棄して2022年5月にNATOに加盟申請を行った際にも、加盟実現までの期間中に──すなわち同2カ国に対して、北大西洋条約第5条の集団防衛条項が適用される「前」の段階において──ロシアからの攻撃を受ける可能性があると懸念されたことにも如実に表れている。EUではリスボン条約（EU条約）第42条7項の「相互支援条項」が武力侵略発生時の集団防衛を規定してはいるが、それは現状のEUがNATOと匹敵する軍事同盟であることを意味しているわけではない。まさにこのために、多くの欧州諸国がNATOとEUの「双方」に加盟しているのである。しかし繰り返しになるが、NATO加盟の可能性を事実上奪われたウクライナにとっては、EU加盟のみが欧州諸国との関係強化において唯一追求可能な目標となっている。

このため必然的に、EU加盟の早期実現に向けたウクライナの期待は極めて高くなっている。しかし以下でも述べるように、EU加盟は極めて煩雑で長期にわたるプロセスを必要とする＊3。EUの現加盟諸国は全般にウクライナのEU加盟申請を歓迎する姿勢を見せているが、冷戦終結後20年以上かけて作り上げてきたＥＵ拡大のプロセスを、ウクライナの特殊事情に合わせて大幅に変更・短縮することもまた難しいというのが、ＥＵの正直な認識でもあろう。後述するように、停滞しがちな拡大プロセスの中で粘り強く努力を重ねている加盟候補国も複数いる中で、ウクライナの「特別扱い」は困難であるという側面も存在する。

ここで、EU拡大をめぐる諸規定とそのプロセスを確認しておきたい。欧州連合条約第6条および49条は、自由、民主主義、人権、基本的自由、法の支配を尊重するいかなるヨーロッパの国も、EUに加盟を申請することが出来ると規定している。EUはこれまでに6回の拡大を経験しており、加盟国は欧州石炭鉄鋼共同体（ECSC）発足時（1951年）の6カ国から27カ国に増えている＊4。

加盟を希望する国が加盟申請を行うと、欧州委員会は当該国政府に対して、EU加盟のための準備状況などを調査する「質問票（クエスチョネア）」を送付する。加盟を希望する国の政府はこの「質問票」に回答し、欧州委員会に提出する。欧州委員会はこれを精査して、当該国が「加盟候補国の地位」を得ることが出来るかどうかを判断し、欧州理事会に勧告する。欧州理事会は全会一致で、「加盟候補国の地位」を当該国に付与するかどうかを決定する。

しかし、「加盟候補国の地位」が得られたからと言って、将来的に必ずEU加盟を果たす保証が得られるわけではない。「加盟候補国の地位」を得た国は、ここから更に長いプロセスを経て正式な加盟交渉の開始にたどり着く。まず欧州委員会は「加盟候補国の地位」を得られた国に対し、「コペンハーゲン基準」と言われるEU加盟3条件（「政治基準」、「経済基準」、「EU法の蓄積（アキ・コミュノテール）の受容」）を満たしているか否かを調査する。この3条件の中でも、民主主義や法の支配、人権、マイノリティの保護などに関する「政治基準」はとくに重視される傾向にある。この基準充足に関する調査に基づき、欧州委員会は「加盟候補国の地位」を得られた国が、EUとのあいだで加盟交渉を開始することが出来るかどうかを判断し、理事会に勧告する。理事会（最終的には欧州理事会）がこれを全会一致で判断する。加盟交渉の開始が決定されると、欧州委員会は、加盟候補国の加盟交渉に関する指針と原則を定めた「交渉枠組み」を作成する＊5。この「交渉枠組み」も、EUの閣僚理事会で承認される必要がある。

この、すでに気の遠くなるような手順を踏んだ後、「スクリーニング」と呼ばれる予備交渉を経て、ようやく加盟交渉がスタートする。加盟交渉は35の政策領域（EUの用語で「章」と呼ばれる）ごとに行われる。すべての章に関する交渉が終了すると、「加盟条約草案」が起草され、これが理事会、欧州委員会、欧州理事会のすべてにおいて承認されたのち、すべての加盟国と加盟候補諸国との間で批准される必要がある。

本稿執筆時点（2022年6月）では、トルコ（2005年に加盟交渉開始）、モンテネグロ（同2012年）、セルビア（同2014年）の3カ国がEUとの間で加盟交渉を実施している。トルコは1987年にEU加盟申請を行っており、ヨーロッパ統合の歴史上、最も長く加盟を待たされている国である。EUは、トルコがEU加盟国であるキプロスを国家承認していないことや、2016年のクーデター未遂後の同国における強権化と人権抑圧等を問題視し、現在EU加盟交渉はほとんど進展を見せていない。モンテネグロとの交渉は比較的順調に進んでいるが、セルビアは近年、中国やロシアへの接近姿勢を強めており、EU加盟への意欲が低下していると指摘されている。

何年もの年月を費やしてようやくEUから加盟交渉開始の決定を引き出した後にも、実際には依然として加盟交渉を開始出来ていない国もある。北マケドニア（2004年3月に加盟申請）とアルバニア（2009年4月加盟申請）の例を見てみよう＊6。北マケドニアは2005年12月に、アルバニアは2014年6月に、それぞれ「加盟候補国の地位」の認定を受けている。しかし、現時点では両国共に正式な加盟交渉に入ることは出来ていない。

まず北マケドニアについては、欧州委員会は2009年10月以降、国との加盟交渉を開始するよう、ほぼ毎年勧告を出してきた。しかし同国との国名問題を抱えるギリシャが強硬な反対を続けたため、同国との加盟交渉開始は長らく棚上げとなってきた。この「国名問題」は2019年2月のプレスパ合意により一定の解決をみたため＊7、欧州委員会は2019年5月に再度同国との加盟交渉開始を改めて勧告した。長年にわたる同国の努力がようやく実を結んだかに思われた。

アルバニアについても、欧州委員会は2018年4月に、同国との間で加盟交渉を開始することを勧告していた。これに対して欧州理事会は同6月、同国が司法分野、汚職・組織犯罪対策等の改革をすすめれば、2019年6月に加盟交渉を開始する余地があると結論づけていた。結果的に2019年6月の欧州理事会では結論が出なかったものの、同年10月の欧州理事会で、北マケドニアとアルバニアが同時に正式な加盟交渉開始を認められるのではないかとの期待が高まっていた。

しかし2019年10月の欧州理事会では、フランスのマクロン大統領が「EUは拡大に向け、まずは自らの改革を進める必要がある」として、両国との加盟交渉開始に強硬に反対した。ドイツやイタリア等を含む多くの加盟国首脳はこの場で両国との加盟交渉開始を宣言するつもりであったとされ、マクロン大統領の唐突な主張に強く反発する加盟国が続出した。ドイツのメルケル首相は、北マケドニアがEU加盟のために国名の変更まで余儀なくされたことに言及し、EUは北マケドニアの努力と期待に応えるべきだとマクロンを説得したが、マクロンは見解を変えなかったとされる。さらにマクロンは同会合において、アルバニアの改革努力が足りないと表明し、オランダやデンマークがマクロンの主張に同調する姿勢を見せたともされる＊8。

この欧州理事会ではこの問題を巡って6時間もの激論が交わされたとされているが、マクロンの意思が揺らぐことはなく、この2カ国の加盟交渉開始はまたも見送られることになった。欧州理事会終了後、ユンカー欧州委員長およびトゥスク欧州理事会議長は、EUがこの欧州理事会で両国との加盟交渉正式開始を決定できなかったのは「歴史的な過ち」であるとして、憚ることなくマクロンを非難した。EU拡大を巡り、EU加盟国間に亀裂が入ったことを強く印象づけた欧州理事会となった。

その後この両国については、ようやく2020年3月に欧州理事会が加盟交渉開始を承認し、「交渉枠組み」の提出も2020年7月に完了している。しかしそれでもなお、両国ともに加盟交渉を開始できない状況が続いている。北マケドニアはブルガリアとの間で悪化した「言語問題」によって、依然として加盟交渉を開始できていない。ブルガリアは、北マケドニアで使用されている言語はブルガリア方言の一部主張しており、これを北マケドニアが認めない限り、同国との加盟交渉入りは承認しないとの立場を取っている。アルバニアについては、選挙および司法分野の改革、組織犯罪と汚職対策を正式加盟交渉開始の「前」に進めるべきであるとして、理事会から留保条件を付けられている状態である。つまり北マケドニアは17年前に、アルバニアは8年前に、「加盟候補国の地位」を得たあともなお、加盟交渉に入れていない状態となっている。

このように近年では、加盟候補国が加盟交渉に入ることすら容易ではない。2019年12月に欧州委員長に就任したフォン・デア・ライエンは、自らの委員会を「地政学的な欧州委員会（geopolitical Commission）」と称し、拡大プロセスの進展に積極的な立場をとってきた＊9。しかしこれまで見たように、拡大プロセスを前進させるのは極めて困難であった。

今回のウクライナの加盟申請をめぐっては、EUはプロセス短縮化に向けて最大限の工夫を凝らしている。例えばアルバニアの場合、同国が2009年4月に加盟申請を行った後、384ページにわたる質問票が欧州委員会から同国政府に送付されたのが同年12月、同国政府が欧州委員会に対して回答を返送したのが2010年4月であった。ウクライナの場合、同国の加盟申請後わずか1カ月強後の4月8日にはフォン・デア・ライエン欧州委員長が40ページの質問票を持参してキーウを訪問し、ウクライナ政府は10日後に回答を返送している。いうまでもなく、過去のEU拡大における最短記録である。

欧州委員会はウクライナからの回答票を精査した結果、理事会に対して同国に「加盟候補国としての地位」を与えるよう勧告した。6月23－24日の欧州理事会で承認される見通しである。ただし仮に同欧州理事会でウクライナを加盟候補国として承認したとしても、ウクライナがEU加盟国となるためには、すでに述べたような長く煩雑なプロセスを経なければならない。ただでさえEU加盟プロセスは、加盟候補国にとって極めて負担のかかるものである。ウクライナはこの膨大な作業を、ロシアとの戦争と並行して実施しなければならないうえ、加盟交渉を終えるために国内のあらゆる分野での改革も進めなければならない。そしてEUとしても、戦禍にある国に門戸を開き、加盟を支援していくという前代未聞の作業に取り掛かることになる。EUとウクライナの双方に、政治意志と創意工夫が問われることになる。

〈注〉

＊2　パーソンとマクフォールが論じているように、ウクライナのNATO加盟問題はロシアにとって侵攻の口実に過ぎず、プーチン大統領の実際の狙いはウクライナ（およびロシアの勢力圏にあるとみなす近隣諸国）の更なる民主化を阻止することにあったとの見方が米欧では主流となりつつある。Robert Person and Michael McFaul, “What Putin Fears Most,” The Journal of Democracy, 22 February 2022.What Putin Fears Most | Journal of Democracy

＊8　“France under fire for ‘historic error’ of blocking Balkan EU hopefuls,” Reuters, 18 October 2019,https://www.reuters.com/article/us-eu-summit-balkans-idUSKBN1WX1CT

付記：本稿脱稿後の6月23日に開催された欧州理事会では、ウクライナおよびモルドバに対して加盟候補国の地位を認めることを決定した。