【特集：人口減少社会のモビリティ】地域公共交通の危機をどのように乗り越えるか／小嶋　光信

2020/07/06

東京や大阪、名古屋等の大都市圏の皆さんは、移動に何不自由なく過ごしているので、地方の交通が困っているということにあまり興味を持たれないかもしれません。しかし、一歩都心を離れると、すでに公共交通の衰退による交通不便は日本の原風景になりつつあるのです。

その原因の１つは、ご承知のように少子高齢化社会で、地方の存続が難しいということです。地方創生が叫ばれていますが、現実は地方を救う大きな変革はなく「地方消滅」の危機です。実は最初に起こるのは「地方交通の消滅」で、次に「地方行政の消滅」となり地方が滅びていくのです。

地方交通衰退のもう１つの原因が2000年、2002年の交通の規制緩和です。この規制緩和による需給調整規制の廃止によって、今までは運送法である程度守られていた交通事業への参入が容易になり、「潰れる会社は潰れなさい」、「儲からない路線や事業はやめなさい」という利用者利益だけを守る法律に変わり、公共交通という言葉が半ば死語になりました。規制緩和された途端に30数社にのぼる老舗バス会社や鉄道会社が次々と経営破綻しましたが、資産があったためホワイトナイトが現れて再生され、社会問題化しませんでした。しかし、今もって８割前後の地方交通事業者が赤字に喘ぎ、もはや健全な事業活動とは言い難くなっています。

この危機的状況を解決するために、私は補助金政策からの脱却と「公設民営化」を唱え、規制緩和後に津エアポートラインでの公設民営の実証、その公設民営スキームを基に和歌山電鐵はじめ中国バス、井笠鉄道等の再生を通じて公共交通の規制緩和による問題の解決のために地域公共交通活性化再生法（以下再生法）や交通政策基本法（以下基本法）の成立に携わりました。

今までの地域公共交通は事業者に任せきりの孤軍奮闘型でしたが、これらの法律の成立で、国、自治体、市民と事業者が地域づくりの一環として共に責任を持って公共交通を維持発展させていくことになりました。

更に日本には地域公共交通分野のシンクタンクがなかったので、地方交通の持続的発展と現場でのリアルな問題を解決するために（一財）地域公共交通総合研究所（以下総研）を設立しました。総研の使命は、単なる分析やコンサルではなく、本当にお困りの交通事業者や自治体と一体になって問題解決と再生を図ることです。

それではいかにこの状態を解決していくかを具体的に分析し、示したいと思います。

私は明治43（1910）年に西大寺鐵道㈱として創立し、現在はトランスポーテーション＆トラベル部門、ＩＣＴ部門、くらしづくり部門、まちづくり部門と社会貢献部門の５つの事業部門（コア）で53社を有する両備グループの代表兼ＣＥＯをしています。

路線バスの規制緩和を2002年に控えた1999年に岡山を拠点とする旧両備バスの社長に就任した際、毎年２～３％の乗客減少と日本の公共交通政策が現状のまま続けば、数十年もの間、補助金をもらわず頑張ってきた両備グループの電車や路線バス事業でさえ今後約10年で赤字転落し、廃業も視野に入れなければならない状況であることに愕然としました。この乗客の減少は基本的に現在の路線バス、地方鉄道でも変わっておらず、マイカーの普及と少子高齢化によって乗客の逸走がすさまじいスピードで進んでいます。一部の大都市や地方都市でも中心部だけが公共交通を経営維持でき、その他の地域は赤字事業として自治体や国の補助金で何とか延命しているのが実情です。

そこで、先進国のヨーロッパではどのようにしているのか調べてみると、先進諸国の中で、公共交通を民間に任せきっている国は日本だけだということが分かりました。日本はマイカー時代になった時に公共交通の衰退という今日の状況を見通せなかったのだと思います。

ヨーロッパは、マイカー時代になると、免許を取得できない子ども達や、免許があっても運転できない高齢者、経済的に運転できない人達など交通弱者を生み出し、自由な移動ができなくなるということを知っていました。そこから、フランス等を中心に、国民に交通を保障する権利、すなわち「移動権・交通権」という概念が生み出されました。そして、その交通権を保障する手段として、一般的に「公設民営」という方法がとられ、上下分離により、行政と民間の役割分担が行われています。

日本では地域公共交通はビジネスとして成り立たないということが政治家や国に十分理解されないまま2000年、2002年の規制緩和で交通の競争政策が取り入れられました。地方ではすでに赤字の路線バス事業でしたが、補助金が大幅に減少し、退出自由と費用対効果の概念導入で、路線の減少や公共交通事業者の倒産を招いたのです。規制緩和のモデルケースと一時もてはやされたツアーバスも、度重なる死亡を伴う大事故で、早々に体制の変革が行われたことはご存知の通りです。

規制緩和以降、全国各地で乗合バス事業者31社が経営破綻し、バス路線網約１万５千キロのうち3.5％が失われました。路線バス事業者の89％の143社が赤字、鉄軌道の72％の69社が赤字（ともに平成30年度）で、地域公共交通事業の赤字体質が常態化しているとともに、規制緩和後の収益低下に伴い低賃金化が進み、例えばバス運転手の所得は全産業平均に対して約100万円も下回る状況となり、路線維持だけでなく人材確保も困難となっています。

公共交通衰退の理由としては一般的に以下の４点に集約されます。

①マイカー時代の到来とともに人口減少によって利用者の50～60％を喪失したこと

②地方都市のスプロール化により、ネットワークが希薄になった上、交通渋滞が慢性化し、路線バスが定時性を喪失したこと

③補助金行政の副作用により、コストを削減すれば補助金が減るという誤った経営感覚が生まれ、経営改善努力が進まなかったこと

④規制緩和が衰退に拍車をかけたこと

日本が真似た1980年代のイギリスのサッチャー政権の交通競争政策は実は世界的な大失敗と言われていることをご存知の方は少ないでしょう。日本でも規制緩和で多くの地域交通事業者の破綻を招きました。経済学的に言っても需要が減少し続ける業態に競争原理を持ち込むことは過当競争を呼び、乗務員の賃金が下がり、安全レベルやサービスレベルが落ち込むことになると当時から危ぶまれていましたが、既得権益打破の政治や社会風潮の嵐の中ではいかんともなす術はありませんでした。実際に、過当競争で多くの事業者が倒れ、雨後の筍の如くタクシー会社やバス会社が増え、乗務員の賃金が下がり、命をお預かりする旅客輸送事業の安全レベルが落ちました。

何とか地方交通を救おうという思いで、ヨーロッパ型の公設民営による公共交通の維持を2000年以来主張してきましたが、日本は補助金制度での公共交通の維持が主流で、国や業界では「社会主義的な考えで非現実的」と全く相手にされませんでした。しかし、その公設民営の有効性は、2005年に津市からの要請による中部国際空港の海上アクセスにおいて提案・採用され、社会的にも実証、認識されるようになりました。

次に年間５億円もの赤字路線であった南海電鉄貴志川線の再建を地元の市民団体「貴志川線の未来をつくる会」から両備グループの岡山電気軌道㈱が懇願され、初めて既存の公共交通の再生を公設民営の概念で実施しました。当時、国としては地方鉄道92のうち70の地方鉄道は潰れると予測されていたので、私が創った「公設民営」による事業再生を「ゲテモノかもしれないが小嶋さんにやらせてみるか」という鉄道局の幹部の判断で和歌山電鐵として再生し、お蔭さまで地方鉄道ブームを創るきっかけとなり、この成功により鉄道部門では「公有民営」が法制化されました。

地方鉄道再生のスキームは、①公設民営とすること、②運営会社は三セクとせず、100％単独出資とすること、③利便向上は和歌山電鐵内に設けた利用者と行政等も参加した運営委員会ではかること、を経営骨子として５億円の赤字を年平均８千200万円以内とする案を作りました。

私が公設民営なら再生できると判断したのは、第１に市民運動が本物であることを感じたからです。2003年の廃止発表と同時に、路線存続運動として「貴志川線の未来をつくる会」が展開され、約６千人もの熱心な会員の皆さんが手弁当で「乗って残そう貴志川線」というスローガンで活動されていました。そして第２に、和歌山県、和歌山市、紀の川市（当時は貴志川町）の行政の協力体制がしっかりしていたことです。これらが内部の経営努力とともに和歌山電鐵が公設民営方式で再生できた要因と言えるでしょう。

年間80件ものイベントをはじめ、いちご電車・おもちゃ電車・たま電車という魅力ある電車を相次ぎ投入し、三毛猫のたま駅長の存在で再生に成功することができました。猫駅長は世界中から注目を集め、ヨーロッパでも映画になり、世界の「猫ブーム」の火付け役となりました。

鉄道での公設民営の成功に続いて、2006年に広島県で経営難に陥った中国バスの再建を実施して、補助金制度の副作用や、不仲な労使関係が顧客離れを引き起こした主因であることを明らかにしました。再生によって、補助金を１億円以上削減（2008年度）し、事故も10分の１以下に激減させることに成功。教育によって苦情も４割減少し、苦情が「おほめの言葉」へ変化していきました。

中国バスの再生により、地方路線バスの非効率な補助金問題を解明し、地元選出の宮澤洋一衆議院議員（現参議院議員）に地域公共交通の問題を提起したことから、国会の審議を経て再生法が施行されることになりました。両備グループは補助金を頂かないで経営していたので、なぜ赤字企業が経営努力をしないのかがよく分かりませんでしたが、これらの再生で地域公共交通の補助金制度での維持の仕方では延命治療の効果しかないことが分かりました。

2009年に民主党政権になり、私が当時の国土交通省の三日月政務官（現滋賀県知事）に地域公共交通の危機的状態を訴えたことから、国で「交通基本法」が審議されるようになりました。民主党、自民党、公明党の３党合意により、閣議決定で1000億円の予算まで確保したところで、再び自民党政権になり、さほど緊急性がないということで、継続審議とはいえ棚上げ状態になってしまいました。

もう駄目かと思っていたところ、2012年に地元・岡山県で井笠鉄道の突然の経営破綻発表があり、地域に公共交通がなくなるという事件が起こりました。私は国や地方行政の方々からの要請を受け、緊急避難措置として即座に緊急代替え運行を決め、奇跡的に19日間で地域の足を維持することができました。この井笠鉄道の経営破綻の事例があって初めて、地方の公共交通の維持の難しさが理解され、この事例が契機となり、いかに地域公共交通の抜本的対策をするかという本質的な議論が始まりました。2013年11月の衆議院国土交通委員会で私も参考人として陳述し、同年12月に交通政策基本法が成立しました。

今後の公共交通の経営スタイルは、図のように「公設公営」と対極の「民設民営」と、公設公営のコストとサービス問題を解決する「公設民営」と、運行全般を委託による「公設民託」と大きく４つがあり、また過去の経緯や行政上の取り扱いやすさから、「準公設民営」や「準公設民託」等があるということになるでしょう。井笠鉄道の再建スキームとしては、公設民営と公設民託の機能を併せ持った「準公設民営」方式が最適として再生しました。

過去の補助金制度との根本的な違いは、補助金はあくまで赤字補填であり、正常な黒字の経営にはならない。一方、公設民営は、運輸・交通設備は道路を創るのと同じように公が設置するが、その運行は民間に任すということで、公の責任と民間の責任の所在をはっきりさせようとするものです。赤字補填の補助金は延命目的で民間の責任も公の責任も明確でなく、民間は赤字を減らせば補助金が減るだけで経営改善意欲がわかず、いかに沢山もらうかに終始して、補助金は増大化する傾向が強いのです。より安全とサービス力を高めて利用客を増やすという正常な経営努力をするためには、努力すれば事業者の利益も賃金も増えるという「夢」が持てる「公設民営」化が勝っています。

行政からすれば補助金制度も公設民営もお金が出ることは同じと思うでしょうが、公設民営は運行部分の委託であり、経費を節減する努力で黒字化しようと経営努力をするというインセンティブが生まれます。赤字補填では経営努力の甲斐がないのです。

少子高齢化が進む地域の活性化のツールの１つが公共交通と言えるでしょう。マイカーを運転できなくなる高齢者が増えて、子ども達が通学できない地域には魅力がなくなると若者達はますます流出し、地域の消滅が加速度的に早くなる懸念があります。「国土のグランドデザイン2050」（国土交通省）のキーワードはコンパクトとネットワークですが、このコンパクトな「21世紀のまちづくり」は、中心部にスプロール化した広域な郊外を吸収した「公共交通利用で、歩いて楽しいまちづくり」ですので、広域化した地域の拠点を結ぶネットワークが必要となるでしょう。

私が実行した公共交通による地域活性化の具体例は、

①2002年に未来型ＬＲＴ「ＭＯＭＯ」（100％超低床式路面電車：岡山電気軌道）を導入（日本鉄道賞を受賞）

②2004年に岡山市中心部での居住をすすめる108ｍの超高層マンション二棟（両備グレースタワー）を建設

③ JCDecaux 社の無料設置のバス停の誘致と、パーク＆バスライド、バスロケ、ＩＣカードの導入と実施

④いちご電車、おもちゃ電車、たま電車等の楽しい乗り物と「猫の駅長たま」で世界中から観光客を誘致（和歌山電鐵）

⑤たま電車、たまバス、ＫＵＲＯ等をはじめ、イギリスの人気アニメ「チャギントン」が実車等の可愛く面白い乗り物が市内を走る世界一のまちづくりに挑戦（岡山電気軌道）

⑥小豆島航路にクルーズフェリー「おりんぴあどりーむ　せと」の投入で海と島とフェリーを連携させた瀬戸内海型クルーズの提案

等まちづくりや地域活性化に公共交通の乗り物を移動手段としてだけでなく、楽しい回遊の乗り物へと進化させて、 赤字だらけのお荷物であった公共交通を地域創生の旗頭へと変化させています。

これらの経営再生と法制化の努力を通じてノウハウが身についたことで、規制緩和後の公共交通の問題点を多々抱える行政や事業者、市民団体から、相談や講演の依頼を受けることが多くなり、総研をこれらの問題に造詣の深い研究者や実務者とともに設立しました。

我々の総研は「口だけコンサル」を避け、実行プランを創って実地でアシストし、再生実現ができるまで支援することを目的にしています。

総研の今までの活動は次の通りです。

１.地方鉄道
①四日市市：内部線、八王子線→四日市あすなろう鉄道として再生／②養老鉄道：公設民営化の実現／③神戸電鉄沿線の民間団体：診断と講演／④平成筑豊鉄道の経営改善／⑤近江鉄道の再生と地域支援

２.海上アクセス
①備前市日生諸島の海上アクセス存続への公設民営化のスキームつくり／②江田島市海上アクセスの公設民営化への協力

３.バス部門
①井笠鉄道破綻後の公設民託の指導と井笠バスカンパニーによる事業再生の実施／②備前バス廃止に伴う公設民営化の指導

このように倒れた公共交通の再生に尽力している足元で、地元の岡山市でいわゆる「美味しい路線だけ」を狙った申請が競合会社から提出されました。

地方における運送法での「利用者の利益」は、すでに運賃や運行回数からいかに地域の路線網を維持するかに変わっていますが、2018年２月に赤字路線を支える黒字路線を狙い撃ちにした競合会社の低運賃での運行申請と国や自治体の認可の動きに問題提起するために「31路線の廃止届」を提出しました。事の次第を重く見た国土交通省の石井啓一大臣と安倍首相は「現行制度では地方の競争と路線維持の両立は難しいと理解した」ということで、岡山のみならず全国の課題として実態を把握し、再生法を活用した地域における公共交通維持への取組みを支援することになり、更にこの問題提起を経て再生法が改正されます（以下改正法）。地域の意向を無視した競合路線への進出は白日の下で議論されるようになり、独禁法の改正で地域の公共交通が連携して運賃や多客時に取り合うダイヤ等の問題点も解決できるようになります。

しかし、これで地域公共交通の問題が解決されるかというとそうではなく、地域公共交通のサステナブルな維持・発展へ向けた法整備・財源確保・利用促進の３つの課題の解決が必要です。

①法整備
道路運送法について「利用者の利益」は「健全な事業者があってこそ」という需要と供給をしっかり見据えた法改正をし、基本法と改正法との整合性を図る必要がある。

②財源確保
先進諸国並みに交通目的税の制度化が必要。世界の先進国は環境税等でＣＯ２を減少させ、国民の健康のために公共交通主体の国家運営をしている。

③利用促進
どんなに制度を創り、財源を確保しても、乗ってくれない公共交通を維持し続けることは難しい。公共交通利用を「乗って残そう公共交通 国民運動」として地域と国を挙げて取組む必要がある。

新型コロナウイルスの感染拡大によって2020年４月には地方の鉄軌道、路線バス、フェリー等は史上はじめて65％も収入が減り、５月には乗客が激減した埼玉県の路線バス事業者が倒産しました。公共交通は自粛の中でも生活路線を維持しなければなりませんから雇用調整助成金の対象にはならず、大幅な減便もできず、赤字の補填もできず、経営困難となっています。目先の地域公共交通を救済するだけでなく、今までの延命治療型の地域公共交通の維持方法から３つの課題の解決を進めて基本法や改正法に沿った夢のある公共交通へと転換することが大事です。

「国土のグランドデザイン2050」で明らかなように、この時代を消極的に捉えればダラダラと少子高齢化で地域は負け戦を続ける国になってしまいますが、視点を変えれば少数精鋭の豊かな国、長寿を謳歌できる国に発展させることができるでしょう。

地域公共交通の維持、再生は公設民営等の新しい経営手法による経営努力、利用客増加等の種々の取組み等が必要ですが、それにもまして公共交通を積極的に活用して社会的に需要を創造することが重要になります。マイカーと共生する新しい公共交通利用社会を創っていかなければ、先進国とは言い難いと言えるでしょう。

すなわち、以下のことが重要です。

１. 　公共交通は交通弱者の移動を保障し、環境社会の国際公約を守る最大のツールであるばかりでなく、社会的ツールとして高齢化社会に生き甲斐と、福祉の財政改善をもたらす国家的総合福祉政策の大きなツールとなる。

２.　延命的地域公共交通政策から、地域の夢をつくる政策への転換が急務である。

３.　地域公共交通の抜本的改革に公設（有）民営や公設民託が効果的と言える。

４.　交通目的税という新財源は、化石燃料税を環境税化することで賄わなければならない。

５.　地域の公共交通も環境に優しく、バリアフリーで高度にＩＴ化した「エコ公共交通大国構想」を実現し、日本が世界に誇り得る公共交通システムとして自動車輸出を補完する輸出産業に育てることが世界の環境のソリューションとしても貢献できる。

現状のまま放置すれば、10年以内に30％程度の地域公共交通のネットワークが失われる懸念があります。

今が地方でも高齢者や子ども達が自由に移動し、安心して住めるようにするラストチャンスと言えます。未来に間違いのない、地域公共交通という社会的ツールのバトンタッチをしていきたいと願っています。