【特集：人口減少社会のモビリティ】日本のバス政策の今／寺田　一薫

2020/07/06

日本は鉄道が便利な国であるが、鉄道ではカバーできない集落、駅から遠い目的地が沢山ある。そのような全国各地を、約４万系統（路線を細分した概念）のバスがカバーしている。その一方で、テレビの路線バス乗継の旅番組で視聴者をはらはらさせるクライマックスに使われているように、市町村境、県境などでバス路線が完全に途切れるケースや、大都市近郊で極端に運転本数が少なくなっているケースが増えている。

本稿では、高齢化社会となり、ますます重要性が増す日本のバスについて、普及の進むコミュニティバスとデマンド交通のスキームが万能でないことを指摘する。そのうえでバスを取り巻く政策課題として、規制緩和の効果、補助のあり方、運転者の労働問題についても私見を述べる。

日本の乗合バスの年間利用者は、1970年度に101億人というピークを迎えた後減少し、2016年度には43億人まで減った。しかし、高齢化でマイカーを運転できない人々の割合が増えたことなどで、2000年からは減少のペースが鈍った。今は、都市部ではわずかに輸送人員が増加し、地方部でも利用者数が下げ止まった状態にある。

2000年頃から多くの自治体が、地元のバス問題について住民代表を交えて話し合う会議を設けるようになった。バス路線の廃止を認めるか、あるいは先送りするかという、ややもすれば魂の入らない形式的な議論にとどまることが多かった。しかし、2007年から現在まで、国がこの会議の権限を強める制度改正を段階的に行った。将来の地域のあり方に照らし、10年ぐらいのスパンでのバスのあり方を真剣に考えようとするケースも増えてきた。

地方中核都市を中心として、環境負荷の小さい「コンパクトシティ」づくりを支えるための公共交通のネットワーク計画などに本腰が入るようにもなった。岐阜市の幹線バス計画、富山市のＬＲＴ（Light Rail Transit : 乗降性能に優れた路面電車）を骨格とした計画などが好事例として注目されている。

山間部のみならず、地方都市や大都市近郊でも人口減少が進む中、利用者の減少のために大型バスによるサービスが維持できない場所では、コミュニティバスやデマンド交通が運行されている。全国の市町村1,741のうち、コミュニティバスを走らせているところが1,281あり、デマンド交通を運行しているところが516ある（2016年）。

コミュニティバスは、英国にある同名の乗物とは関係はなく、和製英語である。市町村が中心になって、国の補助金に頼らずに、（横浜市バスのような）正式な公営交通とは別な形で運行するバスを指す。支出の８割が地方交付税で賄われる財政措置がとられるようになったことなどで急激に増加した。

1995年開始の東京都武蔵野市「ムーバス」がこのコミュニティバスの起源であると思っている人が多く、確かにその名称を付したのは武蔵野市が最初である。しかし、後にコミュニティバスといわれるようになる機能や路線特性を持つバスということでは、1980年開始の東京都武蔵村山市「市内循環バス」（現・ＭＭシャトル）がルーツであり、まとまった利用者を獲得した最初のサービスは、1986年開始の東京都日野市「ミニバス」である。ムーバス開始の１カ月前に、運賃の付け方を除いて、外見的にムーバスによく似たサービス、神奈川県鎌倉市「ポニー号」が運行されている。

コミュニティバスには、これまでのバスサービスの常識を打ち破るイノベーションもあった。例えば、低運賃とする一方で複雑な割引もなくすことで、乗客当たり収入をそれほど減らすことなく利用増を図る余地があること、平日の交通行動にあまり曜日の周期性がないわが国でも、「月曜日のみ運行」などの特定曜日運行が住民に受け入れられる可能性があることなどである。

その一方で、市町村がサービス内容を決めることの弊害も露呈した。例えば、隣の市に住民が買物に行きたい商店街があってもそこへは行かない、市町村内の集落は利用がほとんどなくても平等に立ち寄る、住民の多くにとってあまり用がない公共施設に寄るため肝心の目的地まで相当に遠回りする、などである。

しかし、運行開始からかなりの時間を経たことで、隣接市町村と手を組んでの広域的なネットワークの運行、住民が一般のバスと区別なく利用できるような運賃・時刻表の工夫も進んでいる。コミュニティバスに限らないが、10年程前から、市町村が高齢者のみならず、地域の将来を担う若年者、とくに高校生通学の重要性に目を向けるようになったことも注目される。通学時間帯のみのバス存続、高校生の下宿解消のためのバス運行、運賃補助を始めたケースもある。

デマンド交通は、厳密な路線や時刻表を決めずに運行する、小型バスかセダン型車両を用いた乗合サービスである。他の公共交通が維持できない地域での最後の足を確保する切札として注目を集めている。

昔のバスが、運転者の判断で客の求めに応じてルートを変えるということはあったようであるが、それをシステマチックに行ったということでは、簡易な通信技術により1973年に大阪府能勢町で開始された阪急バス「能勢デマンドバス」が最初である。2000年以後、電機メーカーや通信事業者が運行支援システムの納入を競うようになり、高知県四万十市「中村まちバス」でフルデマンド型に近い運行が実現した。さらに福島県南相馬市「おだかｅ－まちタクシー」がＩＴ技術を駆使したシステムとして注目され、全国的普及の火付け役になった。

デマンド交通には、普通の乗合バスに近いサービスからタクシーに近いサービスまで、相当幅広い運行形態がある。バスに近いものをセミデマンド型、タクシーに近いものをフルデマンド型という。

運行形態のスペクトラムの中で、路線形態と予約期限をタクシーに近づけていくと、どこかで乗客の１人当りの運行費が急激に増加する。筆者は、デマンド交通の導入に取り組む自治体には、運行費が急増する一歩手前のシステムを選ぶべきというアドバイスをしてきた。しかし、自治体は路線形態を制限しすぎ、その一方で利用者が予約を入れる期限を乗車の直前に近づけようとしすぎる。結果として、ＩＴシステムに過大投資して財政的に維持できなくなるという失敗例が多い。

デマンド交通を費用効果的に運行できるかどうかは、利用者を時間とルートの調整によって１台の車両にうまく詰め合わせることがきるかどうかにかかっている。全国的にみて１便当たり数人以上の利用を確保した例は、長野県飯田市、熊本県菊池市、宮崎県日向市東郷町など、一握りに限られる。少数の好事例に共通する特徴として、過疎地でも単純な送迎の発想でなく「自宅→病院→買物→自宅」のようなトリップチェーンに対応していること、フルデマンドとセミデマンドの中間で地域にあった落とし処を自治体が見極めていること、事業継続に必要なある程度の運賃を徴収していることがある。

しかし、前記の好事例でも収支率は30％くらいにとどまるという厳しい現実がある。全国的に、利用者１人当りの補助金が数千円を超え、一般のタクシーに運賃補助を行ったほうが利便性、財政の両面でよいケースも多い。

デマンド交通の成功を阻害している１つの問題が、予約という行為への利用者の抵抗感である。高齢者がそのことにプレッシャーに感じるのには無理もない面もある。

最近は、利用しやすいスマホ予約に複数の交通機関や施設利用をまとめるMaaS（Mobility as a Service）の考え方に注目が集まっており、トリップチェーンをカバーするワンストップ式予約ができれば、予約自体への抵抗感を減らせるかもしれない。さらに、予約があった場合の鉄道・幹線バスとの確実な接続、病院に診療予約をすれば同時にデマンド交通も予約されるワンストップ化、診察が遅れた場合の帰り便の自動手配などの高度化があればデマンド交通の再評価につながることだろう。

日本のバスでは、貸切バスで2000年、乗合バスで2002年に規制緩和が行われた。これにより、路線廃止が加速されたかのような論調が多いが、実態は違う。サービスの開始が免許制から許可制（路線・時刻表は事業計画認可制）に、運賃が認可制から上限認可制（安くするのは届出制）にと法的には変更されたとはいえ、行政訴訟にでもならない限り、参入やサービス変更の容易さはほとんど変化していない。実際の事業者数増加率は、貸切バス（団体旅行、企業・学校送迎用のバス）では規制緩和直前５年間の方が規制緩和後５年間より大きい。乗合バスに至っては規制緩和後も新規参入は極めて少ない。２年前、岡山市の１路線で新規参入者と既存事業者の競争が問題になったが、このようなケースは規制緩和直後を除くとまれだ。

路線廃止の動向については、バス路線の集落カバー率などの正確な統計を定期的にとっていないため、規制緩和の影響の判定が難しい。路線廃止の距離だけで規制緩和直前と直後を比べると、規制緩和後路線廃止は減っている。量的な情報からは、規制緩和によってバスの衰退がいくらか遅らせられたといえる。そう受けとめられないことが多いのは、自治体が住民の意向を聞き、地域交通計画に基づいてバスの再編をするようになったことで、廃止問題が報道等で取り上げられることが増えたという構図があるからではないかと推測している。

バスに限らず、公共交通の維持の話をするとき、日本だけが独立採算で、それは日本の政府の怠慢によるものであるという意見が聞かれる。これは、地方のバスの話としては半分誤りである。誤解の第１は、軽油引取税減免、ならびに自治体が高齢者に配布するシルバーパスの補償を運賃収入に計上する慣行など、いわゆる隠れ補助がいろいろとあるのを無視することが多いこと、第２は、海外では都市部の方が地方部より補助率が高いのに対し、日本は完全に逆になっている中で、内外の都市部だけを比較することが多いことである。

日本の乗合バスの運賃箱比率と呼ばれる、運行費に占める運賃収入の割合は約８割である。残りを政府補助に依存している。この運賃箱比率は、南ヨーロッパや北米と比べると相当高いが、筆者が以前に調べたところで、英国とフィンランド両国の地方部と同水準であった。

補助金については、その水準だけに目を向けがちであるが、交付する方法も重要である。日本は、バスのようなライフラインに関する政策であっても形式を整えることに重きを置く。つまり、補助対象となるバスの路線形態や利用率などの外形を決め、とくに国の補助はこれらを厳密に規定する。そのため、例えば朝の便だけ高校の正門まで直通させる、午前中だけ病院の玄関まで寄り道させるなどの工夫をしようとしても、残った便の利用率が低くなることで補助金がもらえなくなってしまう。

午前の下りと午後の上り便を回送運転にしてお客を乗せないことで、見かけの乗車率を高めて補助金を受給するケースも多い。確かに午前の下り、午後の上り便の利用者は少ないかもしれない。だが、町に引っ越した元気な高齢者が空き家になっている自宅や田畑を見に行くという交通需要がないわけでない。

バスに対する補助という政策は、1970年代から地方分権の範囲を拡大しながら工夫が重ねられてきた。財政的な地方分権の実験台であったといってもよい。

2000年度まで、国、都道府県、市町村という三階梯の政府が協調補助を行う形でバスを維持してきた。2001年度からは、路線形態によって、主に幹線は国、支線は市町村が補助責任を負うことにした。道府県は国の政策から漏れた範囲のサービスを支えていることが多い。しかし三階梯の政府の関係が補完し合う関係になっていない。冒頭でふれた路線バス旅のテレビ番組でたびたび流される、市県境で路線が繋がらないこともこの問題のひとつの表れといえる。

2018年の働き方改革を推進するための法律とその付帯決議（とくに衆議院のそれ）により、2024年からバスなどの運転者の労働時間を短縮することが決まっており、現在、労働政策審議会の専門委員会で運転者の運転時間等を細かく定めた「改善基準告示」の全面改正作業が始まったところである。

そのなかでとくに問題となっているのが、前日の勤務と翌日の勤務との間のインターバルである。現在の規制ではこれを８時間まで詰めることができる。長い昼休みをとれば始発から終バスまで乗務することができる。委員会の席上ではインターバルを延長すべきとの意見が出され、議論が続いている。

現時点では結論がどうなるかわからないものの、2024年以後、朝から晩まですべての路線を同じように運行すること、土日にも平日日中並みの運行を行うことは難しくなる可能性がある。一方、運転者の労働条件が改善され、運転者不足が解決に向かう可能性もある。運転本数自体が幾分減らされることはやむをえないと思われるが、守りやすい労働・運転時間規制が採用され、全国的な運行パターンや時刻表のスタンダードができることで、そのマイナスをカバーできるかもしれない。

日本のバスのネットワークの質やその運営効率は、少なくとも地方バスに関しては国際的に誇れる水準であるといえる。高齢化社会を支える、全国の住民の大事な足として、デマンド交通だけにたよるのではなく新しいバスサービスが生まれることを期待したい。