【特集：公園から都市をみる】公園から変わる都市──ニューヨークとロンドンの模索

2021/06/07

グローバリゼーションの進展とともにヒト・モノ・カネ・情報がボーダレスに流れる社会は、現在、新型コロナウイルス感染症拡大によってヒトの移動の制限を受けている。ステイホームのなか、私たちヒトは空間が圧縮されたオンラインで仕事などの社会活動を進めながらも、住宅や周辺の地域といった圧縮されていない実空間を体感し、その身体は都市の中にゆとりあるオープンなスペースを求めるようになったと思える。国土交通省による2020年8月の生活行動調査では、「公園、広場、テラスなどゆとりある屋外空間」が「充実してほしい都市空間」のトップになった。

公園を含む屋外空間の再生は、グローバル化が著しい大都市ニューヨークやロンドンでこの数十年の間に進んだ。碁盤の目の道路で構成されたニューヨークの街を斜めに走るブロードウェイでは、かつての車道の一部にイスや植栽が置かれ、人々がくつろいでいる。ロンドンの金融街シティでは、小規模でも公園のみどりの空間を充実させ、街角にベンチを設けるなど、屋外空間の整備に力を入れている。都市のアイデンティティともいえる特色ある都市空間を、快適に安全に楽しむための公共空間を生み出す模索の背景には、文化の均質化も危惧されるグローバリゼーションに抗う固有の場の創造に向けた動きがあるとも言える。

もちろん日本においても、2017年には都市公園法の改正によってパークPFI（公募設置管理制度）が設けられ、公園の利活用の促進が、また昨年には都市再生特別措置法の改正を通して居心地よく歩きたくなるまちづくりを目指した公共空間の修復や利活用の推進が示されている。さらに国土交通省の「デジタル化の急速な進展やニューノーマルに対応した都市政策のあり方検討会」では、生活の質や利便性の向上に資する都市施設の柔軟な利活用についても議論された。

公園を含む公共空間に新たな価値を見出すこうした一連の動きの背景には、ニューヨークやロンドンの様々な取組みのもともとの契機と同様に、成熟した都市が直面した施設の老朽化や財政の課題への対応がある。ロンドンやニューヨークの取組みには、一足先に政策を進めた分、多様な人々がともに生活するグローバルな都市のなかで、より快適な時間を過ごすための場をつくりだし、継続的にマネジメントするためのしくみづくりへの展開をみることができる。

1970年代のアメリカでは、行政財源の縮小化の波を受け、管理の行き届かない荒廃した公園が現れる。アメリカの都市公園の祖とも言えるニューヨーク・セントラルパークも例外ではなかった。

セントラルパークの再生を市民団体の形成からはじめた環境デザイナー、エリザベス・バロー・ロジャースは、セントラルパークを再生するボランティア活動の担い手と寄付を募るために、「あなたの時間やお金でセントラルパークを助ける32の方法」と題した記事を雑誌『ニューヨーク』に投稿する。記事の掲載から1週間もしないうちに多くの手紙と小切手が届けられ、それまでの市民団体を統括する形で、ニューヨーク・セントラルパーク・コンサーバンシー（NYCPC）は誕生した。1980年末のことだった。

NYCPCは、壊れたままになっていた噴水や彫刻の修復、手入れの行き届かない植栽の立て直しなどの環境改善からはじめ、来園者へのガイドや音楽コンサート開催などのサービスの提供を行った。また公園や利用者の実態調査を行い、その結果をもとに市の公園課との協働によって公園の再整備計画を策定するとともに、実施に向けた人材や財源の確保の多くの部分を担当している。活動の資金は主に寄付から得ているが、市民による寄付やボランティア活動も多く、セントラルパークとその再生活動がシビックプライドと言われる市民の地域への愛着の醸成にも連動していることが窺える。また多くの経済波及効果も生んでいる。たとえば公園の周辺では活発な不動産売買や都市開発が展開されており、高層住宅やホテルの建設も進んでいる。

現在では、コンサーバンシー（自然環境保護団体）による公園マネジメントは、アメリカの多くの都市の代表的な公園に導入されている。さらに、ニューヨーク市内ではNYCPCの活動を通して得た技術を活かし、身近で小規模な公園の運営をサポートする体制がつくられ、市民が公園を利活用しマネジメントに関わるしくみが展開されている。

1970年代の同時期、ニューヨーク42丁目通りのブライアントパークも、公園の管理が行き届かず人々が避ける場所になっていた。公園の周辺で事業を展開する企業が中心となって組織を立ち上げ、公園の全面的な再整備とその後のマネジメントを担うために利用したのがBID（Business Improvement District）というしくみであった。

BIDとは、ビジネスを展開しているエリアの環境を継続的に向上させるために設定される特別区で、事業者から徴収する特別税をもとにエリアの清掃や防犯といった活動を行う。ニューヨーク市にはアメリカでも最多の70カ所を超えるBIDがある。

公園の再生に向けてNPO組織は、公園への限定的なアクセスや鬱蒼とした植栽といった空間上の問題や、多様な利用のニーズへの対応不足などの運営上の課題について専門家からアドバイスを受け、再整備の計画をつくり上げていく。その間、公園の管理者である市の公園課と協定を結び、公園の再生とその後の管理運営を担うこととなる。先のBIDは、その財源を確保する手立てでもあった。

近年のブライアントパークは、年間1200万人が訪れる、周辺のビジネスマンや観光客に人気のスポットである。人気の理由はいくつもあるが、まずは清潔に保たれた園内には季節ごとの花々がいつも咲き誇り、腰掛ける場所が多く用意され、人々は移動可能な椅子を自分好みの場所に移動させることで公園に自分の居場所をつくり楽しめることが挙げられる。さらにゲーム用具の貸し出し、新聞や本が自由に読めるブックスタンド、回転木馬などなど、子どもから大人まで楽しめる仕掛けが揃っている。そして、ミニコンサート、大道芸、朗読会といった受動的なイベントから、能動的に参加するヨガ教室など、いつも何かしらのイベントが無料で行われており気軽に参加できる。こうした様々な仕掛けが、ふらっと寄っても何かしら楽しい時間を過ごせる公園というイメージをつくり上げている。

ブライアントパークの再整備とその後の運営の成功は、周辺の不動産の価値を確実に上昇させ、周辺建築物の建替えも進んでいる。新たな都市開発に伴い整備された一般に公開される公開空地は、ブライアントパーク効果とも呼べる、それまでとは全く異なる緑豊かで快適に過ごせる空間となった。

こうした市民団体や非営利組織、また企業による、公園の環境を向上させ利活用していくアメリカの動きの背景には、1970年代に荒廃していた公園を改善したいという活動の契機が最初にあった。また、時の政治や経済の状況に左右されずに、再整備などを通して立て直した公園の環境を持続可能なしくみで維持管理し、その活用によってよりよい都市環境をつくり出すというビジョンがあった。

イギリスでは、1980年代の保守党政権が民間活力の導入によるよりよい行政サービスの提供を進め、その後の日本の指定管理者制度やPFI（Private Financial Initiative）の導入にも影響を与えた制度を構築している。PFIは、民間活力の導入によって公共サービスの提供を民間主導で行うしくみであり、指定管理者制度は、公共施設の管理を行政が公募し、指定した民間団体に委ねる制度である。

しかし、急速な民間活力導入による課題が90年代に指摘されると、労働党は財政を圧迫することなく効率的に公共サービスを改善することを掲げて選挙に臨み、ブレアは首相就任後、都市白書を通して都市の活性化を目指すことを発表した。時の上向きの経済や2012年のロンドンオリンピック・パラリンピックの開催決定の追い風を受けて進んだ都市開発と同時に、都市居住を推進する政権は都市環境の改善に力を入れ、公園を含む公共空間の再整備に積極的に取り組んだ。当時のロンドン市長ケン・リビングストンがこれに呼応し、進めた公共空間の再整備の代表的な取組みが、トラファルガースクエアであった。

トラファルガースクエアは、19世紀初頭のトラファルガー海戦の戦勝を記念し、ナショナルギャラリーの正面に整備されたロンドンを代表する広場である。と同時に、官庁街と文化・商業エリアの間に位置し、交通量の多い主要な道路が集まる交通の要所に位置する。ロンドンの観光名所であり交通の要でもあるスクエアへの歩行者の安全なアクセスを確保するために、スクエアと周辺道路を再編成する計画はそれまでも幾度となく議論されながらも実現しなかったプロジェクトであった。

今世紀初頭に実現されたスクエアの再整備によって、ナショナルギャラリーとスクエアの間の道路は歩行者空間へ、スクエア北側の擁壁の一部は大階段に改変され、ナショナルギャラリーの正面玄関から最短距離で安全にスクエアにアクセスすることが可能となった。またアクセスの向上だけでなく、歩行者空間での大道芸などのアクティビティ、スクエアで開催される様々なイベントや、大階段でスクエアとビックベンを眺めながらくつろぐ観光客の居場所を生み出し、都市の賑わいづくりにもつながっている。

こうしたスクエアと周辺道路を一体的な空間とする再編は、都市環境の改善という都市政策の実現のみならず、スクエアで開催される多文化共生に関連するイベントの増加といった文化政策の展開にもつながっている。かつてスクエアを管理していた文化省と連携しながら、ロンドン市を中心に、再生の計画やその後のマネジメントを行うしくみづくりが計画段階で構想されたことは、スクエアの利活用促進の布石ともなっていた。

トラファルガースクエアに近接するレスタースクエアにおいても、公園とその周辺の一体的な再整備が行われ、エリアの雰囲気は大きく変わった。ロンドンのナイトエコノミーの中心でもあるレスタースクエアは多くの観光客で賑わう反面、治安や清掃といった地域の課題もある。2012年のロンドンオリンピック・パラリンピック開催決定を契機として、公園の再整備計画を牽引したのは、エリアのBID組織であった。

先述のアメリカのBIDのしくみがイギリスに導入されたのは2000年代初頭であり、ロンドンでは現在70弱のBIDがある。その中でも最初期から活動しているハーツオブロンドンBIDは、レスタースクエアやピカデリーサーカスを中心としたエリアの活性化に向けて、エリアのプロモーションを行うと同時に、清掃や防犯などの活動を行っている。

レスタースクエアの公園再整備は、ハーツオブロンドンBIDと地元自治体のウエストミンスター区との連携によって進められた。その設計を通してスクエアを囲む柵のデザインと位置を変更し、スクエア内に入ることなく柵沿いに設けられた蛇行するベンチに座って休憩することを可能とした。観光客がまち歩きの途中で、またエリアの就業者が休み時間にちょっと休むベンチとして大いに利用されている。さらに柵を軽やかなデザインとし、鬱蒼としていた植栽を整理することによってスクエアの見通しをよくし、歓楽街の中心に位置するレスタースクエアと周囲の歩道が一体化した開かれた公園を実現させている。公園に面するカフェが用意するテラス席に吸い込まれるように客は入り、公園の緑と歩道を行きかう人を見ながら談笑している。

エリアの環境を大きく変えた公園と言えば、ニューヨークのハイラインも見逃せない。マンハッタンの南西に位置する南北に細長い公園は、ガンセボート市場歴史的街並み保全地区を南端とし、クリントン再開発地区を北端とする貨物輸送鉄道の高架橋の廃線跡を利用して整備された。これにより、かつては物騒な場所でもあった倉庫街を一変させた。

この高架橋、90年代には、エリアのアイデンティティとして保全すべきと活動していた市民団体と、廃止を主張する鉄道会社の間で揺れ動いていた。保全運動を支持する市長への交代が契機となり、市は特徴ある土地利用の実現を目的とする特別地区をこのエリアに設定し、高架橋を保全しつつ、鉄道会社は土地の面積に相応する容積率を周辺に移転することが可能となった。

年間800万人が訪れると言われるハイラインの人気の秘密は、高架橋という特殊な形態の公園からニューヨークの街並みを眼下に眺めながらそぞろ歩くという、特別な体験ができることだろう。また、廃線路を利用したユニークなデザインや、在来種の植物を中心とした環境にやさしい植栽を楽しむことができる。そして手入れの行き届いた清潔な公園に保つスタッフの存在による安心感と同時に、周辺で進む都市開発という都市のダイナミズムを感じられること、など複数考えられる。

ナイトエコノミーの中心に位置する公園を明るく親しみやすい場に再生しエリアのイメージを好転させたレスタースクエアや、物騒な倉庫街を都市の新たな職住近接のエリアへと再生したハイラインは、エリアの新たな価値を創造する契機となっている。さらにその価値を持続可能に展開していくために、両公園ともに計画の段階から、その後の管理運営を中心的に行う民間の団体と行政との連携によるエリアのマネジメントのしくみづくりを行っていた。

ニューヨークやロンドンの取組みからは、社会の変化やライフスタイルの多様化にともない、公園をそれぞれの地域や歴史の文脈のなかでとらえなおした空間の再編と同時に、持続可能に管理し運営していくためのマネジメントが個別に求められていることがわかる。社会資本として整備されてきた公園を、人の生活に密接な場、共に利用する共用の場と再認識し、エリアにおける社会関係資本をもとにしたデザインとマネジメントが模索され始めている。

こうした取組みは、エリアの新たな価値を打ち出す手段にもなりえる。地方都市の再生や、住宅街の公園の再生とマネジメントについても、行政と地域の市民や企業などとの連携によって独自の公共サービスが生み出される可能性がある。公園を地域資源として捉え、行政による一律の所有と管理から、地域の多様な主体が連携する「共」によるマネジメントへと進化させていくことは、都市の持続可能な運営に向けた基盤づくりの一つともいえる。