【特集：ポピュリズムをどう捉えるか】欧州統合とポピュリズム──「リベラルＥＵ」対「反リベラル･ポピュリズム」

2020/02/05

民主主義国家では、国家として国民全体の福利のためにどうしても必要な政策であっても、有権者に不人気なものであるならば政治家は選挙で敗北し、行うべき政策を実現できないということが往々にして生じる。そのような場合、ポピュリスト政党が大衆迎合的な政策を打ち出して支持を広げることがある。このため、政治家は権力にとどまるために有権者受けする政策を採用せざるを得ない。しかし欧州では、欧州連合（ＥＵ）という仕組みを活用することにより、加盟国の政治家たちは自国民に不人気な政策を実行することができる。つまり、その責任をＥＵに押しつけるのである。

これが可能となるのは、ＥＵが選挙によらないテクノクラート的な非多数派機関を中心に運営されているからである。これは、ＥＵという政体の中で「野党」を組織する権利が欧州市民に与えられていないことを意味する。直接選挙される欧州議会が存在するものの、そこで過半数を制する政党が「ＥＵ政府」を組織するわけではない。すなわち、欧州レベルに政府・野党関係が存在しないのである。このため、欧州市民はＥＵそれ自体に対する「野党」を組織せざるを得なくなる。その結果、ＥＵそのものを否定し、国家主権の「奪還」を主張する欧州ポピュリズムが登場することになる。言い換えれば、ＥＵは欧州にポピュリスト政党をもたらす構造的要因なのである。それは、とくに欧州懐疑主義、ナショナリズム、反既成勢力などを共通項とする右派ポピュリスト政党に当てはまる（本稿ではそれらの政党を念頭に置いている）。

このようなＥＵという仕組みは、物・人・サービス・資本の自由移動を意味する単一市場の構築までは機能した。しかし、それを越えて数多くの政策分野で共通ルールが各国法に優先するようになると、次第に反ＥＵ感情が高まり、とくに2015年難民危機で頂点に達した。100万人を超える難民が域内に流入する事態に直面したＥＵは、加盟国に難民受け入れを強制的に割り当てようとした。それを契機に、西欧諸国の排外主義的ポピュリズムと、ハンガリーやポーランドの反リベラル・ポピュリズムが、反移民・難民を主張して台頭した。また、「欧州グリーン・ディール」を最優先目標とするＥＵにおいて、石炭産業が依然として重要な地位を占めるポーランドやドイツ東部などでポピュリスト政党が気候変動対策に反対して支持を集める傾向も見られる。以下では、とくにリベラルＥＵと反リベラル・ポピュリズムの対立という視点から論じることとする。

ＥＵは「憲法」に当たるＥＵ基本条約に、価値規範として人権・民主主義・法の支配を定めている。それらの規範を含む加盟条件はコペンハーゲン基準と呼ばれる。ＥＵに加盟したい国はその基準を達成することが求められ、加盟交渉の過程で厳しい審査を受ける。ところが、その基準は加盟条件であって、加盟継続の条件ではない。ＥＵ加盟後に加盟国が人権・民主主義・法の支配に違反しても、ＥＵが直接介入する権限はほとんどない。ＥＵにあるのは、加盟国の投票権を停止するなどの権利停止手続のみであり、その発動には対象国を除く全会一致が必要とされる。コペンハーゲン基準に違反した国を除名することはできない。

しかし、ＥＵの価値規範に公然と異を唱える加盟国が登場した。フィデス党を与党とし、オルバン首相が率いるハンガリーである。オルバン首相は2014年、中国やロシアをモデルに「反リベラル国家」を建設すると宣言した。また2018年には、リベラルではないキリスト教民主主義を主張して「反リベラル・デモクラシー」を掲げ、多文化主義、開放的な移民・難民政策、ＬＧＢＴ（性的少数者）などを否定する立場を表明した。

「反リベラル・デモクラシー」を実行することにより、オルバン首相は実際にはポピュリズムの正体を現している。それは同義反復的であるが「反リベラル・ポピュリズム」と形容することができる。すなわち、選挙による多数派の民意を実現するためと称して、「リベラル」の柱である権力分立、司法権の独立、メディアの中立性、移民・難民を含む少数派の保護（以下、「法の支配」と総称）を、憲法や法律の改正により無力化して「専制化」する一方、バラマキ経済政策により選挙民の支持をつなぎ止めて政権延命を図っている。このような手法はポーランドの「法と正義（ＰｉＳ）」党政権からも模倣されている。

ちなみに、フリーダム・ハウスによる「2018年世界における自由」ランキングで、イギリスを含むＥＵ28カ国中、19カ国が90点以上であるのに対し、ポーランドは84点にとどまり、ハンガリーに至っては（東チモールと同じ）70点でＥＵ内最下位であり、「一部自由」な国として位置づけられている。

これに対してＥＵは、コミッション（ＥＵの政策立案・執行機関）、欧州中央銀行やＥＵ司法裁判所など、選挙によらない独立の非多数派機関を中心に運営され、欧州全体の利益のために各国の主権を制限する形で欧州統合を進め、リベラリズムを体現している。ポピュリスト政党は、このような「リベラルＥＵ」を敵視する。ＥＵはハンガリーとポーランドに対して「法の支配」原則違反を理由に権利停止手続をすでに発動しているが、両国は意に介していないようである。それぞれの権利停止手続で相互に拒否権を行使すれば制裁を免れると思っているのかもしれない。

2019年10月に行われたＥＵ世論調査（Eurobarometer）によれば、ＥＵ加盟を良いことであるとみなす国民の割合はＥＵ28カ国平均で59％、イギリスでは42％、また、悪いことであるとみなす国民の割合は28カ国平均で11％、イギリスでは24％であった。このように、反ＥＵの国民感情が根強いイギリスはポピュリスト政治家のファラージ氏の扇動などにより2016年国民投票で「脱ＥＵ」を決め、ついに2020年1月末に離脱が実現することになった。しかし、欧州大陸ではＥＵ市民の大多数がＥＵ支持派であるため、各国のポピュリスト政党はほとんどの場合、「脱ＥＵ」ではなく「奪ＥＵ」を追求している。すなわち、ＥＵの政策決定に影響を及ぼし、究極的にはＥＵを乗っ取り「専制化」して、自分たちに都合のよいように欧州統合を組み換えようと図っている。具体的には「アラカルト欧州」という方式を採用して、欧州統合を単一市場など国益に適う範囲に縮小して、ＥＵから権限を奪還することを意味する。こうした「奪ＥＵ」には２つのルートがある。１つは欧州議会ルートであり、もう１つは政府間ルートである （図参照）。

第一に欧州議会ルートでは、各国ポピュリスト政党の議席合計が総議席751（イギリス離脱後は705）の過半数または第一党の地位を制することにより、ＥＵ立法と予算をコントロールすることが目標とされる。ただし、欧州議会は閣僚理事会とともに共同決定権を有するが、各国下院（日本では衆議院）に相当する存在ではなく、そこでＥＵの「政権交代」が起こることはない。とはいえ、欧州議会はＥＵで唯一直接選挙される機関として、ＥＵの民主的正当性の源とも言える存在であるため、とくに選挙での多数派確保を絶対視するポピュリスト政党にとって、そこでの支持拡大が不可欠であるとみなされている。

オルバン首相は、反移民・難民政策がＥＵ全域で有権者の支持を集めることができると考え、2019年5月の欧州議会選挙に全精力を集中させるよう支持者に求めた。そのようにしてフィデス党が属する中道右派グループの欧州人民党（ＥＰＰ）で影響力を拡大し、リベラル・デモクラシーに終止符を打つことができると計算したのである。しかし、その選挙の約２カ月前にフィデス党が「法の支配」原則の違反を理由にＥＰＰから資格停止処分を受け、オルバン首相は出鼻をくじかれることとなった。

他方、イタリアの「同盟」党首で移民・難民排斥を主張するサルヴィーニ内相（当時）は、欧州議会選挙を前にして「コモンセンス欧州」を唱え、各国のポピュリスト政党が大同団結して欧州議会で統一会派を結成する構想を表明していた。「同盟」（28議席）が参加する「アイデンティティと民主主義（ＩＤ）」会派には、フランスの国民連合（22議席）、「ドイツのための選択肢（ＡｆＤ）」（11議席）の他、六カ国の政党が加わったが、合計議席数は73にとどまり、過半数に遠く及ばなかった。ＥＰＰで資格停止中のハンガリーのフィデス党は13議席、また、「欧州保守・改革（ＥＣＲ）」会派に属するポーランドの「法と正義（ＰｉＳ）」党は26議席を獲得したが、ＩＤ会派には合流しなかった。

第二に政府間ルートでは、各国首脳が出席してＥＵの基本方針やトップ人事を決定する欧州理事会（ＥＵ首脳会議）、また、各国政府の閣僚が10の政策分野ごとに参集し、ＥＵ立法以外にも広範な決定権限を持つ閣僚理事会が、ポピュリスト政党のターゲットとなる。欧州理事会および閣僚理事会は、全加盟国のコンセンサス形成を政策決定の基本としている。ポピュリスト政党が自国において単独政権または連立政権を形成することにより、その政党に属する政治家が欧州理事会や閣僚理事会でコンセンサスの形成をブロックすることや、譲歩を引き出すことも可能となる。

そのような事例として、2019年のコミッション委員長候補の選出プロセスがある。コミッション委員長候補は、欧州理事会が欧州議会の選挙結果を踏まえて協議した後、特定多数決（この場合、加盟国数の72％＋ＥＵ人口の65％）により決定し、欧州議会に提案することになっている。その際、欧州理事会で各国首脳は、加盟国の地理的位置や人口規模のバランスをとりながら、欧州理事会常任議長およびＥＵ外務・安全保障上級代表の人事も同時に考慮することになっている。これに対し、欧州議会は選挙で第一党となった政党グループの筆頭候補を委員長候補とするよう要求している。

2019年5月の欧州議会選挙では、中道右派のＥＰＰが182議席で第一党、中道左派の社会・民主進歩連盟（Ｓ＆Ｄ）が154議席で第二党であった。ＥＰＰの筆頭候補は、ドイツのキリスト教社会同盟（ＣＳＵ）に属するヴェーバー議員であったが、マクロン仏大統領の反対に遭い、見送られた。そこで、Ｓ＆Ｄの筆頭候補であったオランダのティマーマンス氏（前コミッション筆頭副委員長）が、仏独、スペインおよびオランダの支持を得て次期コミッション委員長候補として浮上した。しかし、ティマーマンス氏は「法の支配」原則違反でポーランドとハンガリーを非難し、是正を強硬に求めた経緯があったため、その両国に加えてチェコとスロヴァキアから、ＥＵをとりまとめるのに適任ではないとして拒否された。その結果、ドイツの国防相であったフォン・デア・ライエン氏が委員長候補に選出された。このように、フォン・デア・ライエン氏は、ポピュリスト政権国の支持を取り込んで委員長候補になった。しかし、欧州議会選挙で第一党の筆頭候補とは無関係に選出されたため民主的正当性が弱いとみなされ、欧州議会の構成員の過半数（その時点では374票）による承認投票では僅差の383票で承認された。その賛成票には、ポーランドのＰｉＳ党およびハンガリーのフィデス党に属する欧州議会議員の票が含まれていたとされる。これは、フォン・デア・ライエン委員長が今後のＥＵの運営にポピュリスト政権国の支持を当てにする必要から、ポピュリスト政党に微温的な態度を示す可能性があることを意味する。

その証左として、2019年9月、フォン・デア・ライエン次期委員長は他のコミッション委員候補とともに一体として欧州議会の最終承認を得る前に、各委員候補の担当職務を公表した際、その中に副委員長の一人が「我々の欧州生活様式を保護する」と称する政策分野を統括することとされ、そこには移民・難民、雇用、治安、文化、教育などが含まれていた。これに対しては、移民・難民排斥を唱える仏国民連合のルペン党首が「イデオロギー的勝利」と賞賛する一方 、移民・難民と犯罪増加を結びつけるポピュリスト政党の主張を宣伝するようなものであるとして、中道左派や中道派の欧州議会議員が反対した。結局、フォン・デア・ライエン委員長が政策分野の名称を「我々の欧州生活様式を促進（・・）すること」（傍点筆者）に変更することで妥協が成立した。しかし、この対立は、ＥＵ首脳間でコミッション委員長候補を決定するプロセスで示されたポピュリスト政権国のＥＵへの影響力を見せつけるものと解釈されている。

ＥＵが世界のＧＤＰに占める割合は、2016年に約22％で、約25％のアメリカに次いで第２位となっている。また、ＥＵは約５億人の人口を抱え、世界の輸出入でそれぞれ15％を占め、米中と並ぶ世界最大の貿易圏の一つである。イギリスのＥＵ離脱でＥＵの立場は低下するものの、その経済パワーは依然として強大である。

2019年11月、フォン・デア・ライエン氏は欧州議会で、「地政学的コミッション」がＥＵで早急に必要とされていると演説した。一般に地政学とは、国際関係における地理的要因を重視して、国家安全保障や外交政策を考える立場を指す。また、ボレル外務・安全保障上級代表（コミッション副委員長）も、12月1日の就任演説で共通外交・安全保障政策の行動原則として現実主義を掲げ、権力政治の世界において「戦略的目標と利益に関する明確な共通ビジョン」が必要とされると表明した。この背景には、気候変動対策に関するパリ協定やイラン核合意からの脱退など、多国間枠組みの「破壊者」であるトランプ米大統領がＥＵを「敵視」していること、デジタル監視技術を駆使した権威主義的体制のゆえに、ＥＵが統治モデルをめぐる「システミック・ライバル」 とみなす中国の台頭、プーチン大統領の下で高まるロシアの軍事的脅威などがある。そのような中、ＥＵは「多国間主義のチャンピオン」という立場を維持しつつも、超大国が地政学と経済的利益の追求を組み合わせた対外政策を進めていることに対抗して、ＥＵが得意とする貿易を武器に他国と同盟を形成し、安全保障と経済的利益を追求するという姿勢を打ち出している。

貿易政策はＥＵの権限事項であり、原則として加盟国の全会一致を必要としない。しかし、共通安全保障・外交政策は全会一致が行動原則である。このため、貿易と安全保障を結びつける「地政学的コミッション」が十分機能するためには、その前提として各国首脳で構成される欧州理事会および外務理事会（各国外相を構成員とする閣僚理事会）での全会一致が常に必要である。それは必ずしも容易ではない。たとえば、ハンガリーのオルバン首相は「反リベラル国家」としてロシアや中国を自国モデルとする一方、外交ではアメリカのトランプ政権を支持して、チェコおよびルーマニアとともに、2018年5月、ＥＵがアメリカ大使館のテルアビブからエルサレムへの移転決定を非難する共同声明を出すことを拒否した。

このように、ＥＵは内部においてポピュリスト政党に揺さぶられているだけでなく、外交・安全保障分野でもポピュリスト政権国がロシア、中国やアメリカの意向に与して、ＥＵの共通行動をブロックするというリスクに直面している。リベラルＥＵの動向がグローバル社会の自由な秩序のゆくえを左右する。